IV SA/Wa 967/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi V. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 roku [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika V. K. - adwokat J. D. - na postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji użytków na działkach nr [...] , nr [...] z obrębu [...][...], gmina L., w związku z wykryciem błędnych informacji - utrzymał ww postanowienie Starosty w mocy. Sąd ustalił następujący stan faktyczny. Pełnomocnik V. K. zwróciła się z wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. do Starosty [...] o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę użytku na działce nr [...] oraz działce nr [...] z użytku "Ls-lasy" na użytek "Bp - tereny przeznaczone pod zabudowę (niezabudowane)". Swój wniosek uzasadniła wskazując, iż powyższe działki nie są ani nigdy nie były przeznaczone do produkcji leśnej w planie zagospodarowania przestrzennego oraz, że grunt ten nie spełnia definicji lasu w rozumieniu ustawy o lasach. Skarżąca we wniosku wskazała także na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla działki nr [...] określił przeznaczenie w 82,83% - "MNE - zabudowa mieszkaniowa ekstensywna", w pozostałym zakresie: KDL - drogi lokalne, KDD - komunikacja publiczna — drogi dojazdowe, KDG/KDZ — komunikacja - drogi główne, docelowo zbiorcze; zaś dla działki nr [...] w 85,17% - "MNE - zabudowa mieszkaniowa ekstensywna", w pozostałym zaś zakresie: KDL - drogi lokalne, KDD - komunikacja publiczna - drogi dojazdowe, KDG/KDZ - komunikacja - drogi główne, docelowo zbiorcze. Powyższe, w ocenie skarżącej, jednoznacznie wskazuje, iż działki te nie stanowią lasu, a zatem opis użytku wskazany w ewidencji gruntów jest nieprawidłowy. Starosta [...] wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie operatu geodezyjnego, zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczący użytku na powyższych działkach, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Organ wyjaśnił także stronie jakie kryteria muszą spełniać zurbanizowane tereny zabudowane lub w trakcie zabudowy. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawczyni V. K. zmieniła wniosek i zażądała od organu dokonania zmian w ewidencji z urzędu, na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a i d ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Podtrzymała swoje stanowisko, iż dane zawarte w operacie ewidencyjnym działek nr [...] i [...] położonych w M., dotyczące użytku są błędne i nie odpowiadają stanowi faktycznemu i prawnemu. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, iż na działce nr [...] o pow. 1.93 ha jak również na działce nr [...] o pow. 1.50 ha, występuje użytek "LsV". Na przedmiotowym terenie przeprowadzona została modernizacja ewidencji gruntów, w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych oraz modyfikacji istniejących danych. W operacie modernizacji ewidencji gruntów dla powyższego obrębu, który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...], nie wykazano zasadności wprowadzenia zmian na ww. działkach w odniesieniu do użytku "Ls" las. Z uwagi jednak na treść wniosku, Starosta zwrócił się do wykonawcy modernizacji o udzielenie informacji, dlaczego nie wprowadził zmian użytku podczas podejmowanych prac (pismo z dnia [...].07.2017r). W odpowiedzi na powyższe wykonawca potwierdził fakt, iż na przedmiotowych działkach znajduje się las, nie stwierdził natomiast aby miało miejsce jakiekolwiek zdarzenie jak np. rozpoczęcie inwestycji budowlanej, jak również nie miał żadnej wiedzy (nie otrzymał) aby została wydana decyzja o wyłączeniu przedmiotowego gruntu z produkcji leśnej. Niezależnie Starosta wskazał, iż przedmiotowe działki objęte są uproszczonym planem urządzania lasu, sporządzonym na okres od dnia 1 stycznia 2011r. do dnia 31 grudnia 2020r. W dokumencie tym wskazano rodzaj drzewostanu występujący na ww. działkach, jak również zadania przewidziane do wykonania w zakresie gospodarki leśnej. Z powyższego wywiódł, iż tym bardziej brak było podstaw do zmiany przedmiotowego użytku na nieleśny. Ostatecznie, ww postanowieniem Starosta odmówił wszczęcia postępowania z urzędu dotyczącego aktualizacji użytków wskazując, iż zapisy ewidencji są zgodne z poczynionymi przez organ ustaleniami. Rozpatrując wniesione odwołanie, organ odwoławczy przychylił się całkowicie do stanowiska Starosty. Wskazał, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, zgodnie z treścią żądania zawartego w zmienionym przez skarżącą wniosku o przeprowadzenie postępowania o zmianę użytku na ww działkach z urzędu, w oparciu o art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a i d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ I instancji, co nie budzi żadnej wątpliwości, prawidłowo ustalił brak podstaw, do zmiany użytku, albowiem na ww działkach znajduje się las a jednocześnie brak jest dokumentów uzasadniających zmianę użytku leśnego na nieleśny tj. np. decyzji o wyłączeniu z produkcji leśnej, czy dokumentów (jak dziennik budowy), który potwierdzałyby rozpoczęcie prac inwestycyjnych na tym terenie. Jednocześnie Starosta [...] poddał analizie dokumenty geodezyjne będące w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i nie stwierdził ich niezgodności z zapisami w operacie ewidencyjnym przedmiotowych działek. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił dodatkowo, iż wbrew stanowisku skarżącej, na podstawie zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zmienia się zapisów w ewidencji gruntów i budynków a wręcz odwrotnie, gdyż zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy dane zawarte w ewidencji gruntów stanowią podstawę planowania przestrzennego. A nadto co istotne, przedmiotowe działki objęte są uproszczonym planem urządzenia lasu dla obrębu M. w gminie L. na okres 01.01.2011 - 31.12.2020 r. Powyższe okoliczności uniemożliwiają zatem pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej. Skargę do tut. Sądu na powyższe postanowienie wniosła poprzez swojego pełnomocnika V. K., zarzucając naruszenie art. 3 ustawy o lasach poprzez jego niezastosowanie, w szczególności pominięcie, że działki skarżącej nr [...],[...] z obrębu [...], M., gmina L. nie są przeznaczone do produkcji leśnej, a wskutek powyższego błędne ustalenie, że oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowych działek jako klaso-użytek "LsV" (las) jest prawidłowe. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2017 roku i o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do ww działek, a także o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż przesłanką odmowy wszczęcia z urzędu postępowania było błędne ustalenie przez organ, że na przedmiotowych działkach występuje klasoużytek LsV, tj. las, co było konsekwencją nie zastosowania definicji "lasu" wynikającego z brzmienia ustawy o lasach. Natomiast organ winien był zastosować definicję lasu zawartą w art. 3 ustawy o lasach, czego nie uczynił. W tym zakresie skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1983/11, w którym ww Sąd wskazał, iż "w zakresie normatywnym (...) dla ustalenia, że grunt jest lasem nie tylko w znaczeniu przyrodniczym, ale także prawnym, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; lit. a punktu 1 art. 3 u.o.l.) bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) czy lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków)". Z powyższego skarżąca wywiodła, iż przedmiotowe działki nie są i nigdy nie były przeznaczone do produkcji leśnej. Tym bardziej, iż zupełnie inne przeznaczenie niż leśne wynika także z zapisów ww planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też, zachodzą oczywiste przesłanki do dokonania aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków z urzędu, zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt. 1) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem ani zaskarżone ani utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017r. nie naruszają prawa. Sąd podziela w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji i w całości podziela uzasadnienia prawne badanych rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu organ I instancji zasadnie zastosował art. 61a § 1 kpa i odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku strony albowiem analiza materiału dowodowego w sprawie, w oparciu o przepis art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a i d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym aktualizację operatu ewidencyjnego dokonuje się z urzędu jeśli zmiany wynikają z przepisów prawa, bądź wykrycia błędnych informacji, nie dała podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Starosta ustalił, co w całości Sąd w niniejszym składzie aprobuje, iż informacje zgromadzone w operacie ewidencyjnym są prawidłowe (zgodne z materiałami zasobu), stąd nie było podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu celem podjęcia działań zmierzających do usunięcia błędnych danych w drodze postępowania administracyjnego. Dane zgromadzone w operacie ewidencyjnym powinny wynikać z dokumentów, o których mowa w art. 23 ust 1-4 ww. ustawy, a także z wiarygodnej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W obrębie M. była wykonywana modernizacja ewidencji gruntów i budynków, która obejmowała również sprawdzenie użytku gruntowego na działce nr [...] oraz [...]. Organ ustalił, że wykonawca modernizacji nie zmienił użytku ponieważ na działce znajduje się las i nie ma dokumentów uzasadniających zmianę użytku leśnego tj. decyzji o wyłączeniu z produkcji leśnej, dziennika budowy, który potwierdzałby rozpoczęcie prac inwestycyjnych na tym terenie. Starosta [...] zbadał zatem dokumenty geodezyjne będące w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i nie stwierdził ich niezgodności z zapisami w operacie ewidencyjnym przedmiotowych działek. Wbrew stanowisku skarżącej, zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mają wpływu na treść zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Art. 21 ust. 1 ww. ustawy dane zawarte w ewidencji gruntów stanowią podstawę planowania przestrzennego. Poza tym organ ustalił, że działki objęte są uproszczonym planem urządzenia lasu dla obrębu M. w gminie L. na okres 1 stycznia 2011 - 31 grudnia 2020 r. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28.09.1991r. o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Jednocześnie, w myśl art. 20 ust. 3a ww. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. W ocenie Sądu, wszystkie dane dotyczące przedmiotowych działek gruntu, a zawarte w ewidencji są prawidłowo wprowadzone, nie ma zatem żadnych podstaw do ich zmiany. W tym miejscu wskazać należy, iż szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych reguluje obecnie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454 ze zm.). Rozporządzenie to posługuje się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych - niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, z których wynikają zmiany. Dokumenty, które mogą być podstawą zmienionego wpisu, określa par. 12 i 46 ww rozporządzenia. Są to m.in. akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, prawomocne orzeczenia sądowe, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjne i kartograficzne. Procedura aktualizacji ma zatem charakter rejestrowy. Zdaniem tut. Sądu oznacza to, że wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Jest to zatem procedura sformalizowana w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu. Mając na uwadze sformalizowany charakter procedury aktualizacji danych ewidencyjnych, obejmuje ona dwie sytuacje. Przede wszystkim jest to wymiana (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegająca na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych. W ocenie WSA w pojęciu aktualizacji mieścić się będzie również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów. Powyższe zatem oznacza, że przedstawione rozumienie pojęcia aktualizacji oraz techniczno-deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych lub które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność. Nie można bowiem na organy ewidencyjne, które jedynie rejestrują zmiany będące wynikiem innej procedury, przerzucać kompetencji innych organów czy sądów. Zgodnie z treścią powołanego § 46 ustęp 2 cyt. rozporz., wprowadza się z urzędu do ewidencji zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Żadnych takich dokumentów, pomimo wezwania organu, skarżąca nie przedstawiła, ograniczając się do zmiany wniosku o przeprowadzenie postępowania z urzędu, bezpodstawnie przerzucając ciężar dowodu na organ administracyjny. Oczywiście nic nie stoi na przeszkodzie aby skarżąca wystąpiła ze stosownym wnioskiem o wszczęcie postępowanie w powyższym zakresie z własnej inicjatywy, przy czym musi wykazać, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zasadność swojego stanowiska poprzez złożenie odpowiednich dokumentów. A zatem w świetle powołanych okoliczności, kontrolowane przez Sąd postanowienia organów obu instancji, odmawiające wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, zgodnie z treścią art. 61a §1 kpa., w ocenie Sądu są prawidłowe. Stąd też, mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.