VII SA/Wa 2766/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę 1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] września 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania T. M., zwanego dalej "skarżącym", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Wnioskiem z 19 września 2016 r., skorygowanym 14 grudnia 2016 r., spółka G. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K., zwana dalej "inwestorem", złożyła wniosek o pozwolenie na budowę budynku zamieszkania zbiorowego, tj. hotelu z usługami oraz z garażem podziemnym, zadaszeniem wejściowym i zagospodarowaniem terenu. Inwestycja miała być zlokalizowana na działkach nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. G. [...] w W. Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] W. (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1438) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.). 3. Pismem z 20 kwietnia 2017 r. odwołanie od ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy wniósł skarżący, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: art. 4 w zw. z art. 35 i art. 5 ust. 1 pkt 1 pr.bud. oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 pr.bud. oraz art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. W konsekwencji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W dniu 18 maja 2017 r. do akt sprawy wpłynęła odpowiedź inwestora na odwołanie skarżącego. Inwestor wskazał, że jego zdaniem ww. odwołanie nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym inwestor wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Inwestor przedstawił przy tym swoje stanowisko w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, a także zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z faktem kwalifikowania obiektu będącego przedmiotem inwestycji jako obiektu przeznaczonego do okresowego pobytu ludzi poza stałym miejscem zamieszkania. Inwestor wyjaśnił również wątpliwości odnoszące się do uwarunkowań geologiczno – inżynierskich oraz sposobu realizacji ścian szczelinowych bezpośrednio przy granicy działki. 4. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji wydał powyższą decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 82 ust. 3 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332). Z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisami art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 pr.bud. W szczególności, inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, dołączył wymagane prawem dokumenty, spełniające wymogi art. 35 pr.bud., tj. projekt budowlany, sporządzony przez osoby osiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, zawierający wymagane opinie i uzgodnienia. Inwestor przedłożył także prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud.) W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy T. wprowadzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. (dalej: "miejscowy plan zagospodarowania"). Z dokumentacji nie wynikało, aby projektowany budynek zamieszkania zbiorowego naruszał ustalenia w zakresie: nieprzekraczalnych linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy w metrach oraz kondygnacjach, geometrii dachu oraz zapewnienia miejsc postojowych. Przedmiotową inwestycję zaplanowano na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy T., symbolem [...]. Przeznaczeniem podstawowym tego terenu jest zabudowa biurowo-usługowa i mieszkaniowo-usługowa. Zgodnie z § 2 pkt 22 planu za przeznaczenie podstawowe należy uznawać przeznaczenie przeważające na danym terenie i zajmujące co najmniej 60% jego powierzchni lub co najmniej 60% powierzchni użytkowej wszystkich kondygnacji nadziemnych zabudowy na tym terenie. W przedmiotowej sprawie realizacja zaskarżonej inwestycji jako funkcji uzupełniającej (§ 2 pkt 23 planu) jest możliwa, gdyż nie będzie ona przekraczać 40% powierzchni zabudowy. W rezultacie Wojewoda [...] nie podzielił zarzutu naruszenia art. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Odpowiadając na zarzut skarżącego dotyczący sposobu realizacji ścian szczelinowych Wojewoda [...] wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma kompetencji do badania części architektonicznej projektu budowlanego w zakresie merytorycznym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud. właściwy organ sprawdza jedynie kompletność projektu budowlanego i jego zgodność z zewnętrznymi normami prawnymi. Natomiast, obowiązki projektanta określa art. 20 pr.bud. Odpowiadając z kolei na zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud. Wojewoda [...] wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania obiektu zaliczając do niego nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja (działka nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...]) oraz nieruchomości sąsiednie, tj. położone na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Na podstawie tak wyznaczonego obszaru oddziaływania obiektu ustalono krąg stron postępowania. W ocenie organu odwoławczego postępowanie przed organem pierwszej instancji było przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, zatem zarzut naruszenia art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. 5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z 30 października 2017 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...]. Rozstrzygnięciu organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z § 2 pkt 22, 23 i 35 oraz § 48 miejscowego planu zagospodarowania. Skarżący zarzucił organom właściwym w sprawie błędną wykładnię wskazanych przepisów i przyjęcie, że grunt na którym ma być posadowiona inwestycja może być zagospodarowany jako zabudowa hotelowa. Zdaniem skarżącego, zgodnie z § 48 teren inwestycji może być przeznaczony tylko pod zabudowę mieszkaniowo-usługową lub biurowo-usługową, a dyspozycja tego przepisu nie wskazuje uzupełniającego przeznaczenia terenu. W ocenie skarżącego § 2 pkt 35 miejscowego planu zagospodarowania stanowi, że na innych terenach opisanych w tym planie przewiduje się zabudowę hotelową oznaczoną symbolem [...], co oznacza, że teren stanowiący przedmiot inwestycji nie może być zagospodarowany pod hotel. Dodatkowo, skarżący zarzucił organowi odwoławczemu obrazę przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. polegającą na niezawiadomieniu uczestników postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego i zamiarze wydania decyzji administracyjnej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania albowiem strony postępowania zapowiedziały chęć ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego oraz dalsze wnioski dowodowe. 6. Odpowiadając w dniu 1 grudnia 2017 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji. 7. W dniu 22 sierpnia 2018 r. do akt sprawy wpłynęło również stanowisko inwestora wobec skargi T. M. na decyzję Wojewody [...] nr [...]. Inwestor zakwestionował oba zarzuty zamieszczone w skardze. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. inwestor uznał ten zarzut za bezzasadny. Skarżący nie wskazał bowiem, realizację jakich czynności skarżącego uniemożliwił organ odwoławczy, a przez to nie wykazał, czy doszło do naruszenia ww. przepisu. Podkreślono także, że w toku postępowania przed organem odwoławczym nie był gromadzony nowy materiał dowodowy, a przez to nie mogło mieć miejsce naruszenie art. 10 k.p.a. W stosunku do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w zw. z § 2 pkt 22, 23 i 35 oraz § 48 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uczestnik postępowania podkreślił, że obszar planowanej inwestycji z pewnością nie przekracza 40% powierzchni terenu oznaczonego na planie jako [...]. Działki nr ewid. [...] i [...] stanowią jedynie około 15% ww. terenu objętego regulacją planu. Zaskarżona decyzja w pełni realizuje więc postanowienia § 5 miejscowego planu zagospodarowania poprzez uzupełnienie planowanej podstawowej zabudowy o funkcje uzupełniające. Podkreślono również, że granice działki nr ewid. [...] nie stanowią nawet 25% pierzei wzdłuż ulicy Grzybowskiej między ulicami K. i P. W związku z tym zarzut skarżącego niedopuszczalnego przeznaczenia terenu na funkcje jednostkowe zabudowy jest również bezpodstawny. W związku z tym uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani też wykładnią powołanych przez skarżącego przepisów prawa. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga jest bezzasadna. 9. Rozpoznając skargę należało w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów skarżącego sugerujących niezgodność projektu budowlanego zatwierdzonego przez organ pierwszej instancji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miasta [...]). Zdaniem Sądu, przede wszystkim bezzasadny jest zarzut naruszenia § 48 planu przez zatwierdzenie projektu budowlanego budynku hotelowego, mimo że, jak wskazuje skarżący, plan ten przewiduje dla terenu [...] przeznaczenie wyłącznie w postaci zabudowy biurowo-usługowej i mieszkaniowo-usługowej. W opinii Sądu powyższy zarzut opiera się na błędnej wykładni § 48 miejscowego planu zagospodarowania. Fakt, że wskazany przepis planu nie określa przeznaczenia uzupełniającego nie powoduje bowiem niedopuszczalności zatwierdzenia zabudowy hotelowej na wskazanym terenie. Skarżący nie dostrzega, że § 48 ust. 1 planu uznaje zabudowę biurowo-usługową i mieszkaniowo-usługową za podstawowe (!) przeznaczenie terenu, a nie za jedyne przeznaczenie terenu. Zgodnie z § 2 pkt 22 oraz pkt 23 planu w przedmiotowej uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozróżnia się przeznaczenie podstawowe określonego terenu oraz przeznaczenie uzupełniające. Ustalono przy tym, że przeznaczeniem podstawowym będzie takie, które przeważa na danym terenie i zajmuje co najmniej 60% jego powierzchni lub co najmniej 60% powierzchni użytkowej wszystkich kondygnacji nadziemnych zabudowy na danym terenie (pkt 22). Natomiast przez przeznaczenie uzupełniające należy rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, ale jednocześnie wymagane dla zapewnienia pożądanej wielofunkcyjności zagospodarowania kwartałów zabudowy śródmiejskiej (pkt 23). Dodatkowo, w § 5 ust. 1 pkt 1 ppkt e podkreśla się, że kształtowanie ładu przestrzennego na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinno być dokonywane poprzez przeznaczenie terenów poprzemysłowych lub m.in. zagospodarowanych nieefektywnie pod zwartą zabudowę usługową, mieszkaniowo-usługową i biurowo-usługową o charakterze śródmiejskim, tzn. wielofunkcyjną (podpunkt e, tiret 4). Podkreśla się również, że celem procesu kształtowania ładu przestrzennego jest właśnie uzyskanie pożądanej wielofunkcyjności terenów poprzez wymóg łączenia funkcji określonych w ustaleniach szczegółowych jako podstawowe przeznaczenie terenu z innymi funkcjami zabudowy (podpunkt e, tiret 5). W związku ze wskazaną regulacją stanowisko skarżącego należy uznać za błędne. W § 48 ust. 1 planu wskazuje się dwa typy zabudowy (biurowo-usługową i mieszkaniowo-usługową) jako przeznaczenie podstawowe, które zgodnie z przepisami planu powinno obejmować co najmniej 60% danego obszaru. W świetle pożądanej wielofunkcyjności nie ma wątpliwości, że na obszarze obejmującym nie więcej niż 40% danego kwartału ulic mogą być realizowane inne funkcje niż podstawowe, właśnie funkcje uzupełniające. Nie ma zatem powodu, aby § 48 wprost o nich przesądzał, ponieważ wynika to z powołanego § 2 pkt 22 i 23. Błędna jest zatem interpretacja sugerowana przez skarżącego, że to co nie napisane wprost, jest zabronione. W przedstawionym kontekście błędny jest również argument skarżącego, że na obszarze [...] nie jest dopuszczalna zabudowa hotelowa, ponieważ taka zabudowa jest przewidziana w innych miejscach. Skarżący myli bowiem wskazane przez autorów miejscowego planu zagospodarowania podstawowe przeznaczenie terenu z przeznaczeniem uzupełniającym. Nie dostrzega przy tym, że zabudowa hotelowa jest w omawianym planie wskazywana zawsze łącznie z zabudową biurowo-usługową ([...]), a nie jako zabudowa wyłączna. Fakt, że w innych częściach rejonu ulicy Towarowej przewiduje się zabudowę [...] jako zabudowę podstawową, nie może prowadzić logicznie do wniosku, że nie jest dopuszczalna budowa hotelu w ramach uzupełniającego przeznaczenia terenu w innych częściach, dla których podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa biurowo-usługowa lub mieszkaniowo-usługowa. Skarżący podkreśla: miejscowy plan zagospodarowania wskazując na inne tereny zabudowy biurowo-usługowej i hotelowej ([...]) przesądza "zatem [że] tereny nie oznaczone tym symbolem, a contrario, nie są przeznaczone pod zabudowę hotelową" (skarga, s. 4; tak samo w przypadku zarzutu o jednofunkcyjności pierzei ulicy). Sięgając po wnioskowanie z przeciwieństwa skarżący nie zauważył, że argument ów obarczony jest dużym ryzykiem popełnienia błędu w rozumowaniu, zwłaszcza jeśli istnieją istotne argumenty, które poddają w wątpliwość wyciągnięte jedynie na podstawie takiego rozumowania wnioski (vide: M. Zirk-Sadowski, T. Grzybowski, Argumentum a contrario, "Państwo i Prawo", z. 11/2017, s. 3, a także np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 2394/14). Na marginesie Sąd zobowiązany jest dodać, że przeciwstawienie zabudowy hotelowej oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania symbolem [...] i zabudowy biurowo-usługowej znajduje również stosunkowo słabe uzasadnienie w przepisach prawa. Formalnie, w powoływanym miejscowym planie zagospodarowania rozróżnia się wskazane typy zabudowy, chociaż należy podkreślić, że w odniesieniu do konkretnych terenów zabudowa hotelowa jest przewidywana łącznie z zabudową biurowo-usługową. Wskazane przeciwstawienie nie znajduje też mocnego uzasadnienia w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Skarżący eksponował ww. rozróżnienie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i nawiązuje do niego pośrednio w skardze (str. 2). We wskazanym rozporządzeniu wyodrębnia się bowiem kategorię "budynku zamieszkania zbiorowego" (m.in. § 3 pkt 10). Kategoria ta jest w przepisach rozporządzenia wymieniana ponad trzydziestokrotnie, ale zaledwie w kilku przypadkach warunki techniczne są odmienne od tych, jakie stawia się budynkom mieszkalnym. Wymagania te szczególne dla budynków zamieszkania zbiorowego dotyczą zresztą wnętrz budynków, a nie tego co znajduje się na zewnątrz obiektu budowlanego. W tym też świetle należy przyjąć, że argument skarżącego o niedopuszczalności zabudowy hotelowej jako zabudowy uzupełniającej na obszarze [...] jest nieuzasadniony. Za błędną wykładnię Sąd uznał również stanowisko skarżącego, że wykładnia celowościowa przepisów planu powinna być – w świetle powołanych wcześniej przepisów – "rzadkością i powinna powstawać wyłącznie w wyznaczonych miejscach". Ten sposób rozumowania prowadzi zarówno do pomylenia wykładni funkcjonalnej polegającej na uzasadnieniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego ze względu na skutki jakie pozwolenie na budowę będzie wywoływać z wykładnią językową, która by polegała na stwierdzeniu, że określony przepis wprost przewiduje zabudowę hotelową. Sąd zupełnie nie podziela sposobu myślenia skarżącego. 10. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd uznał również, że przedstawiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wskazany przepis zapewnia stronie postępowania prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, tzn. od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia wydaną decyzją. Sąd przyjmuje jednak stanowisko uczestnika postępowania – inwestora, że na etapie postępowania odwoławczego w sprawie nie zgromadzono żadnych nowych dowodów ani nie ustalono żadnych nowych okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, które mogłyby być przedmiotem uwag skarżącego. Sąd zauważa także, iż skarżący nie zgłosił żadnych uwag do przedmiotu postępowania, w szczególności odnoszących się do powołanej wcześniej odpowiedzi inwestora na odwołanie skarżącego. Uwagi skarżącego nie zostały złożone mimo zawiadomienia przez organ odwoławczy w dniu 7 czerwca 2017 r. o nowym, późniejszym terminie załatwienia sprawy (k. 32 akt adm.). Skarżący ograniczył się jedynie do złożenia w dniu 21 września 2017 r. niepodpisanego pisma (k. 44-45 akt adm.) zawiadamiającego organ odwoławczy o zmianach właścicieli nieruchomości znajdujących się – zdaniem skarżącego – w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ odwoławczy nie uwzględnił tej uwagi nie podzielając sposobu określenia obszaru oddziaływania inwestycji przyjętego przez skarżącego. 11. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.