II OSK 1016/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2766/17 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2766/17 oddalił skargę T. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. M., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając błędną wykładnię § 48 uchwały nr XCIV/2410/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 listopada 2014 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy T. (dalej m.p.z.p.) polegającą na przyjęciu, że z dyspozycji tego przepisu wynika możność realizacji na terenie oznaczonym w planie jako 3.3b U-B/MW(U) zabudowy hotelowej; w razie nie uwzględnienia powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi do sądu administracyjnego w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego pozostaje rażąco sprzeczna z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (ewentualnie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), albowiem na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie zebrano materiału dowodowego, który wskazywał w jaki sposób jest wykorzystywany teren oznaczony na rysunku m.p.z.p. symbolem 3.3b[1] U-B/MW(U), a w szczególności tego, czy faktycznie teren ten w 60% jest przeznaczony pod zabudowę podstawową o której mowa w § 48 m.p.z.p. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła G. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Krakowie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie stanowi zgodność planowanej inwestycji, tj. budowy hotelu, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie projektowanej funkcji, a więc dopuszczalność realizacji inwestycji na terenie przewidzianym pod zabudowę biurowo-usługową i mieszkaniowo-usługową. Wskazać należy, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności (użytkowania wieczystego), a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa własności (użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej u.p.z.p., jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji, ograniczających własność (prawo użytkowania wieczystego). Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności (użytkowania wieczystego), postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy posługiwać się nie tylko wykładnią językową, ale również celowościową i systemową. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię § 48 m.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że z dyspozycji tego przepisu wynika możliwość realizacji na terenie oznaczonym w planie jako 3.3b U-B/MW(U) zabudowy hotelowej. Należy zauważyć, że zgodnie z § 48 ust. 1 m.p.z.p., przeznaczeniem podstawowym terenu oznaczonego w planie jako 3.3.b U-B/MW(U) jest zabudowa biurowo-usługowa i mieszkaniowo-usługowa. Stosownie zaś do § 2 pkt 35 m.p.z.p. przez usługi należy rozumieć działalność służącą zaspokajaniu potrzeb ludności w obiektach wolnostojących lub wbudowanych lokalach użytkowych, nie związaną z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2; w tekście planu rozróżnia się usługi ogólnodostępne, służące bezpośredniej obsłudze ludności i wymagające łatwego dostępu (U) oraz usługi biurowe z usługami (U-B) i hotele z usługami (U-T), które stawiają inne wymagania techniczne i mogą być lokalizowane w wyspecjalizowanych obiektach wielokondygnacyjnych. Nie ulega wątpliwości, że działalność hotelowa jest działalnością o charakterze usługowym w rozumieniu § 2 pkt 35 m.p.z.p. Bez znaczenia dla powyższego ustalenia jest druga część ww. przepisu, wskazująca na rozróżnienie w tekście planu usług ogólnodostępnych (U) oraz usług biurowych z usługami (U-B) i hoteli z usługami (U-T). Sformułowanie to ma w istocie wymiar informacyjny, wskazujący na rodzaje usług i określenie, że usługi hotelowe, w odróżnieniu od usług ogólnodostępnych, mają być lokalizowane w wyspecjalizowanych obiektach wielokondygnacyjnych. Stwierdzić zatem należy, że skoro działalność hotelowa stanowi usługi zgodnie z definicją określoną w § 2 pkt 35 m.p.z.p., a usługi są przeznaczeniem podstawowym na terenie inwestycji, to należy uznać planowaną inwestycję za dopuszczalną na tym terenie. Ponadto, należy zauważyć, że plan określa tylko jeden teren zabudowy hotelowej – 2.1.a U-B/U-T, nie ustanawia przy tym wyraźnego zakazu lokalizowania hoteli poza tym terenem. Zamiar ograniczenia sytuowania usług hotelowych do tego jednego terenu nie znajduje potwierdzenia w przepisach planu, ani w charakterze obszaru objętego planem (zabudowa śródmiejska). Przy interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze względy celowościowe, tj. cele wyrażone przez gminę w treści planu. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 lit. e tiret 4 i 5 m.p.z.p., ustala się ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego poprzez zasady kształtowania urbanistycznej struktury funkcjonalno-przestrzennej obszaru planu polegające na wypełnieniu układu przestrzeni publicznych kwartałami miejskiego zagospodarowania stosownie do wartości kulturowej, usytuowania i funkcji istniejącego zagospodarowania terenów, własności gruntów oraz trwałości i stanu technicznego zabudowy, w tym przeznaczenie terenów niezagospodarowanych, poprzemysłowych oraz zagospodarowanych prowizorycznie i nieefektywnie pod zwartą zabudowę usługową, mieszkaniowo-usługową i biurowo-usługową o charakterze śródmiejskim – tzn. wielofunkcyjną oraz tworzącą wzdłuż linii rozgraniczających ulic ciągłe pierzeje z usługami w parterach i o ujednoliconej wizualnie wysokości; uzyskanie pożądanej wielofunkcyjności terenów, o której wyżej mowa, poprzez wymóg łączenia funkcji, określonych w ustaleniach szczegółowych jako podstawowe przeznaczenie terenu, w poszczególnych budynkach lub też w budynkach o funkcjach odrębnych, ale zróżnicowanych w ramach jednego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Należy zauważyć, że sporna inwestycja jest planowana w centrum Warszawy, w dzielnicy Wola. Inwestycja w zakresie funkcji realizuje postulat wielofunkcyjności terenów tej części miasta i wpisuje się w charakter śródmiejski zabudowy. Za niezasadny należało zatem uznać pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut błędnej wykładni § 48 ust. 1 m.p.z.p. Pomimo błędnej argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazującej, że inwestycja może być uznana za zabudowę uzupełniającą w rozumieniu § 2 pkt 23 m.p.z.p., zasadnie organy, a następnie Sąd I instancji uznały, że dopuszczalna jest budowa hotelu na terenie 3.3b U-B/MW(U). Wobec uznania planowanej inwestycji za spełniającą warunki podstawowego przeznaczenia terenu, za nieusprawiedliwiony należało uznać również drugi zarzut skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.