II OSK 638/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 845/18 w sprawie ze skargi D. A. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 845/18 oddalił skargę D. A. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, a także orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., dalej zwanej ustawą), wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego przez skarżącą zamiaru wykonania robót niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na postawieniu obiektu tymczasowego - namiotu o wymiarach 8,0 x 12,0 x 3,5 m, na działce nr [...] w obrębie [...] w [...]. Podkreślił niezgodność lokalizacji obiektu z uchwałą Rady Miasta Kołobrzeg nr XVIII/242/08 z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "Uzdrowisko-Wschód" (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego nr 47, poz. 1021, dalej powoływaną jako uchwała). W § 16 ust. 8 pkt uchwały dla terenu, na którym znajduje się działka skarżącej, oznaczonego na rysunku planu symbolem 8UZ, przewidziano funkcję podstawową - usługi lecznictwa uzdrowiskowego oraz funkcję uzupełniającą - usługi służące obsłudze pacjenta i turysty. Z kolei w § 5 ust. 4 pkt 2 uchwały na tym terenie zakazano lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, w tym lokalizowanych na 120 dni, z wyjątkiem miejsc określonych na rysunku planu. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do Wojewody Zachodniopomorskiego, który jednak utrzymał ją w mocy powołaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Organ nawiązał do uchwały i uznał, że skoro na terenie, na którym znajduje się działka skarżącej, nie wskazano stref lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, to obiekty takie nie mogą być tam wznoszone. Jego zdaniem bez znaczenia z tego punktu widzenia pozostają przy tym takie okoliczności jak zgoda właściciela terenu na planowaną budowę, uiszczenie opłaty targowej przez skarżącą czy też informacja o innych dzierżawcach wykonujących działalność gospodarczą na wspomnianym terenie z wykorzystaniem obiektów tymczasowych. Skarżąca wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się jej uchylenia i ponownego ustalenia stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi zwróciła uwagę, że sporny obiekt wpisuje się w otoczenie, w którym od dawna funkcjonują tego rodzaju obiekty tymczasowe, lecz nie wzbudzają zainteresowania Prezydenta Miasta. Podniosła także, że wznosząc go nie wiedziała o konieczności oczekiwania na zgodę tego organu i ponosi wszystkie związane z nim daniny publiczne. Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przedstawił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, po czym podzielił pogląd, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy, gdyż obiekt objęty zgłoszeniem skarżącej naruszał ustanowiony w § 5 ust. 4 pkt 2 związku z § 16 ust. 8 uchwały zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych. Dokonał analizy rysunku planu miejscowego i stwierdził, że działka skarżącej nie jest na nim oznaczona w sposób właściwy dla terenów objętych strefą lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych handlu sezonowego. Sąd odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącą i wyjaśnił, że art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy zobowiązuje organ do wniesienia sprzeciwu również w sytuacji, gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego w miejscu, w którym taki obiekt już istnieje. Zaakcentował, że przepis ten uzasadnia także sprzeciw, gdyż skarżąca zrealizowała planowany obiekt przed upływem terminu na jego wniesienie. Nie uwzględnił przy tym argumentu odwołującego się do zasad współżycia społecznego, wyrażając pogląd, iż nie można na nich opierać wykładni lub zastosowania przepisów prawa publicznego. Jego zdaniem w niniejszej sprawie nie mogą mieć znaczenia działania organu, które nie stanowią przedmiotu skargi i dotyczą innych podmiotów. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.). Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem ustanowionym w ramach prawa pomocy, wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie jeden zarzut procesowy, odniesiony do art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. Pełnomocnik podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do dwóch zarzutów skargi, a mianowicie podnoszących uiszczenie przez skarżącą wszelkich należności publicznoprawnych związanych z wzniesieniem obiektu oraz spójność architektoniczną tego obiektu z krajobrazem. W jego ocenie Sąd niedostatecznie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, przez co uniemożliwił weryfikację przez skarżącą i Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości dokonanej przez niego kontroli zaskarżonej decyzji. W oparciu o powyższą podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. Pełnomocnik zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozbudował tezy postawione w rozwinięciu zarzutu. Przyznał, że zarzuty, do których nie odniósł się Sąd pierwszej instancji, nie zostały wyartykułowane w petitum skargi, lecz w jej uzasadnieniu, i że na obecnym etapie postępowania nie można przesądzić ich zasadności. Pośród obligatoryjnych elementów uzasadnienia orzeczenia w art. 141 § 4 P.p.s.a wymieniono jednak przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze, a także wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle się do tych zarzutów nie odniesiono. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że skarżąca przed wzniesieniem obiektu zawarła umowę dzierżawy działki, na której go posadowiła i była poinformowana przez wydzierżawiającego o możliwości takich działań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Przed odniesieniem się do jej zarzutu zauważyć wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, LEX nr 2494389). Podstawy kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczają się do jednego przepisu - art. 141 § 4 P.p.s.a., określającego wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Granice skargi kasacyjnej zostały więc zakreślone wąsko, ponieważ ocena tak sformułowanego zarzutu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy stanowisko sądu zostało w uzasadnieniu wyrażone jednoznacznie i nie obejmuje już badania jego poprawności. Taką merytoryczną weryfikację mogą uruchomić wyłącznie zarzuty naruszenia innych przepisów, stosowanych i wykładanych przez sąd. Dostrzega to zresztą pełnomocnik skarżącej, który z poglądami Sądu pierwszej instancji nie polemizuje, powstrzymując się nawet od kwestionowania ich zgodności z prawem i stwierdza jedynie, że nie poddają się one kontroli. Utrzymuje bowiem, że Sąd wbrew art. 141 § 4 P.p.s.a. nie ustosunkował się do dwóch zarzutów skarżącej, przez co nie rozważył sprawy w jej całokształcie i nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Rozpoznając zarzut kasacyjny, w pierwszej kolejności wypada zaakcentować kwestię najważniejszą z punktu widzenia jego skuteczności, a mianowicie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasno wyłożono powody, jakie legły u podstaw oddalenia skargi skarżącej, a jego treść nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie ulega przecież wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji w ślad za organami przyjął, iż budowa przez skarżącą tymczasowego obiektu budowlanego narusza zakaz lokalizacji takich obiektów, wynikający z § 5 ust. 4 pkt 2 uchwały. Jego zdaniem w konsekwencji organ administracji architektoniczno-budowlanej był zobowiązany do wniesienia sprzeciwu, stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy. Według powołanego przepisu organ ten wnosi wszak sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza m.in. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji uznał nadto, że sprzeciw znajdował podstawę prawną również w art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy z uwagi na wzniesienie obiektu budowlanego przed upływem terminu na zgłoszenie sprzeciwu. Jak wspomniano, pełnomocnik skarżącej nie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenia żadnego z tych wszystkich przepisów, w szczególności nie zwalczał ich wykładni przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji i wyprowadzonej z niej konkluzji o konieczności ich zastosowania. Nie podważył jednocześnie przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, zwłaszcza tego, że działka, na której skarżąca wzniosła obiekt tymczasowy, była objęta planem miejscowym, lecz nie znajdowała się w miejscu, w jakim, zgodnie z rysunkiem planu, realizacja tych obiektów była dozwolona. Innymi słowy, nie dowodził, że jakakolwiek z okoliczności, którym Sąd przypisał w sprawie prawne znaczenie, została ustalona w sposób odbiegający od rzeczywistości. Pełnomocnik zaznaczył natomiast, że Sąd nie odniósł się do dwóch zarzutów skarżącej, choć nie wskazał, iż podnosiły one tego rodzaju okoliczności. Wyszedł zatem z założenia o istotnym wpływie tego uchybienia na wynik sprawy, lecz w najmniejszym stopniu go nie umotywował. Nie wyjaśnił w szczególności, dlaczego samo przekonanie o spójności architektonicznej obiektu z otoczeniem mogłoby niejako zniwelować skutki wynikające z uchwały i spowodować zachowanie obiektu, który jest z nią niezgodny. Nie wykazał też, że niezgodność ta mogłaby być zniesiona przez opłacenie danin publicznych łączących się z obiektem. W efekcie nie wywodził, że fakty powoływane przez skarżącą mogłyby konwalidować naruszenie prawa, któremu przecież nie zaprzecza, czy że powinny one być wzięte pod uwagę podczas wyciągania wobec skarżącej konsekwencji prawnych tego naruszenia. Co więcej, pełnomocnik przyznał, że skarżąca fakty te podniosła dopiero w uzasadnieniu skargi. Z formalnego punktu widzenia uczyniła to więc nie w ramach zarzutu, do którego Sąd zobowiązany jest się odnieść, lecz w charakterze argumentacji mającej tę skargę wspierać. Niemniej Sąd pierwszej instancji nie powinien przechodzić nad tymi argumentami do porządku, tym bardziej, iż część z nich rozważył. Otóż stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie można badać działań podjętych lub zaniechanych przez organ w stosunku do innych obiektów tymczasowych znajdujących się w otoczeniu działki. Uznał także za drugorzędne racje odwołujące się do zasad współżycia społecznego i - jak była o tym mowa - w szerszym kontekście rozważył spostrzeżenie, akcentujące, iż obiekt został już zrealizowany. Nic nie stało na przeszkodzie, by uczynił tak również w przypadku dwóch pozostałych, takich samych okoliczności. Pominięcie tej kwestii nie naruszało jednak art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd należycie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, i to w sposób, w świetle którego okoliczności te są nieistotne. Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ustosunkował się natomiast do wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi strony skarżącej ustanowionemu w ramach prawa pomocy. Zgodnie z art. 250 § 1 w związku z art. 254 § 1 P.p.s.a. należy to do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który prawo pomocy przyznał.