II OSK 2457/17

Dnia 12 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 12/17 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r. oddalił skargę R. K. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej również jako "SKO") z dnia [...] października 2016 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 335.235,60 zł, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia konserwatora zabytków 18 drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w J., stanowiącej jego własność, wpisanej do rejestru zabytków (Park Z.). Wyliczenie kary przedstawiono w załączniku do decyzji, powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz.U. Nr 162, poz. 1138). Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. organ administracji I instancji, po rozpatrzeniu podania skarżącego, odmówił wznowienia postępowania w powyższej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z [...] marca 2009 r. wszczęło na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Na wniosek skarżącego postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. zawiesiło powyższe postępowanie. Po jego podjęciu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., decyzją z [...] grudnia 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy w innym składzie SKO zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymało w mocy decyzję odmowną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. K. opisał okoliczności wycinki drzew pod jego nieobecność i podniósł, że doszło już do zatarcia skazania za ten czyn, do którego przyznała się później jego żona. Przedstawił też sytuację rodzinną oraz powołał się na nowe dowody w sprawie w postaci ujawnienia osób, które dokonały wycinki drzew, na zlecenie żony, za którą został ukarany na mocy wyroku karnego. SKO wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W ocenie Sądu, zasadnie SKO nie dopatrzyło się przesłanek nieważności decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej z tytułu usunięcia bez wymaganego zezwolenia drzew. Sąd podał, że o ile można przyjąć, że wydanie decyzji bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego stanowić może przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa, to taki przypadek nie miał miejsca w niniejszej sprawie. Wydanie decyzji poprzedzono oględzinami, w toku których dokonano pomiaru obwodu pozostałych po wycince pni drzew. Skarżący był powiadomiony o terminie oględzin i – jak wynika z jego pism – przyglądał się tej czynności z pewnej odległości, siedząc w samochodzie z uwagi na trudności z chodzeniem. W opinii Sądu, nawet przy przyjęciu, że został pozbawiony gwarancji procesowych bez swojej winy, to taki stan rzeczy podpada pod przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd ocenił, że SKO dwukrotnie rozpoznając sprawę prawidłowo zbadało jej okoliczności i zasadnie uznało, że decyzja nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W decyzji przedstawiono sposób wyliczenia kary pieniężnej oraz przywołano podstawę prawną określenia jej wysokości. Nie doszło też do wydania decyzji przez niewłaściwy organ. Wobec powyższego Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym wznowienie tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł R. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.; dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie dokonał w niniejszej sprawie kontroli działań administracji publicznej w sposób prawidłowy, akceptując bezkrytyczne ustalenia organu administracji w zakresie zgody na wycinkę drzew, ich obmiaru oraz wysokości kary pieniężnej, co miało w zasadzie wyłączny wpływ na wynik sprawy. SKO w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu bądź czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a., nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli (por. np. wyrok NSA z 19 września 2017 r., II OSK 2590/16 - LEX nr 2377894). O naruszeniu art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjnie nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego (por. np. wyrok NSA z 13 września 2017 r., I GSK 1914/15 - LEX nr 2393276). W pełni podzielając te stanowiska stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na akt objęty jego kognicją, przy czym dokonując kontroli działalności administracji publicznej przyjął do oceny zaskarżonego aktu kryterium zgodności z prawem. Sąd ten rozpoznając skargę nie uchylił się od badania legalności działalności administracji i nie zastosował środków nieznanych ustawie. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną zaskarżonego aktu nie oznacza, że Sąd ten nie zastosował kryterium zgodności z prawem, ani że uchylił się od badania legalności działalności administracji, bądź też że zastosował środki nieznane ustawie. Podkreślić wypada, że nawet gdyby ocena dokonana przez Sąd I instancji była wadliwa (abstrahując od tego, że w realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do formułowania takiego wniosku, zwłaszcza w świetle podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu), to jej wadliwość nie oznaczałaby stosowania innego kryterium niż zgodność z prawem czy uchylania się od badania legalności działalności administracji. Ewentualna wadliwość kontroli nie oznacza, że kontroli nie przeprowadzono, a odmienna ocena zgodności z prawem aktu administracyjnego nie oznacza stosowania innych kryteriów kontroli. Zarówno bowiem uznanie, że akt jest zgodny z prawem, jak i uznanie, że nie jest z nim zgodny, świadczy o stosowaniu przy dokonywaniu kontroli tego aktu kryterium jego legalności. Tak samo – zarówno oddalenie skargi, jak i jej uwzględnienie, to stosowanie środków określonych w ustawie – niezależnie od tego, czy prawidłowe byłoby oddalenie skargi, czy jej uwzględnienie. Każde z tych rozstrzygnięć jest przewidziane przez ustawę, a to, które z nich należało w konkretnej sprawie zastosować, jest odrębnym zagadnieniem, nie mieszczącym się w ramach zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw, a – jak już wyżej zaznaczono – tylko w jego granicach Naczelny Sąd Administracyjny mógł dokonać kontroli zaskarżonego kasacyjnie wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia przesłanek z art. 182 § 2 p.p.s.a.