I SA/Gd 732/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w S. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 28 lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem do tej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] 2018 r. nr [...] dokonano zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] 2016 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości zamieszkałej. W załączniku do uchwały określono wzór deklaracji. W części B dokumentu wskazano, że właściciel nieruchomości wskazuje dane nieruchomości, dla której składana jest deklaracja: ulicę, numer domu, numer lokalu oraz miejsce gromadzenia odpadów komunalnych nieruchomości, której dotyczy deklaracja (adres punktu wywozowego nieruchomości). Pismem z dnia 16 maja 2018 r. "A" w S. wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 30 maja 2018 r. Rada Miejska podjęła uchwalę, w której odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] 2018 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 6m ust. 1a i 1b ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.), dalej jako "u.c.p.g." poprzez wprowadzenie zaskarżoną uchwałą wzoru deklaracji przewidującego obowiązek podawania w deklaracji danych nieprzewidzianych przez ustawodawcę, tj. w zakresie w jakim we wzorze deklaracji w części B wprowadzono obowiązek podawania w deklaracji miejsca gromadzenia odpadów, 2) art. 6m ust. 1a i 1b u.c.p.g. poprzez nieprzestrzeganie nałożonych przez ustawodawcę ograniczeń w zakresie możliwości żądania określonych informacji, co dotyczy wprowadzenia we wzorze deklaracji w części B obowiązku podawania w deklaracji miejsca gromadzenia odpadów, 3) art. 6m ust. 1a i 1b w zw. z art. 6j u.c.p.g. poprzez uznanie, iż dane o miejscu gromadzenia odpadów są niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy przepis art. 6j jej ustawy nie wskazuje w żaden sposób, by miejsce gromadzenia odpadów miało jakikolwiek wpływ na przyjętą metodę ustalania opłaty i jej wysokość, 4) art. 6m ust. 1a i 1b, art. 6j oraz art. 5 ust. 1 u.c.p.g. poprzez uznanie, iż obowiązek wyposażenia nieruchomości przez właściciela nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym niejako legitymuje organ gminy do żądania podania w deklaracji miejsca gromadzenia odpadów, podczas gdy obowiązek wyposażenia nieruchomości przez właściciela nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym jest niezależny i pozostaje bez wpływu na sposób ustalenia wysokości opłaty z tytułu gospodarowania odpadami, 5) art. 6m ust. 1b u.c.p.g. poprzez brak zauważania, iż katalog danych, których może się domagać organ do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter zamknięty i nie znajduje się w nim obowiązek podawania w deklaracji miejsca gromadzenia odpadów, 6) art. 6m ust. 1a i 1b w zw. z art. 6j u.c.p.g. poprzez żądanie na skutek wprowadzenia we wzorze deklaracji w części B obowiązku podawania w deklaracji miejsca gromadzenia odpadów, tj. danych, które nie są potrzebne do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, 7) art. 6n ust. 1 w zw. z art. 6m ust. 1a i 1b u.c.p.g. poprzez niedziałanie w granicach upoważnień przewidzianych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w zakresie wprowadzenia we wzorze deklaracji w części B obowiązku podawania w deklaracji miejsca gromadzenia odpadów, 8) art. 6n ust. 1 w zw. z art. 6m ust. 1a i 1b u.c.p.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w zakresie wprowadzenia we wzorze deklaracji w części B obowiązku podawania w deklaracji miejsca gromadzenia odpadów, 9) art. 6n ust. 1 w zw. z art. 6m ust. 1a i 1b oraz art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie zaskarżoną uchwałą wzoru deklaracji przewidującego obowiązek podawania w deklaracji miejsca gromadzenia odpadów, podczas gdy kwestie miejsca gromadzenia odpadów określa regulamin, uchwalany na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ww. ustawy, 10) art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 994 z późn.zm.), dalej jako "u.s.g." poprzez brak upoważnienia ustawowego do wprowadzenia we wzorze deklaracji w części B obowiązku podawania w deklaracji miejsca gromadzenia odpadów, 11) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie uchwały sprzecznej z prawem, w zakresie w jakim przewiduje obowiązek podawania w deklaracji miejsca gromadzenia odpadów, 12) art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim we wzorze deklaracji w części B wprowadzono obowiązek podawania w deklaracji miejsca gromadzenia odpadów bez podstawy prawnej, gdyż do domagania się przez organ podania w deklaracji miejsca gromadzenia odpadów nie upoważnia żaden przepis prawa. W uzasadnieniu skargi "A" w S., szczegółowo odnosząc się do wymienionych wyżej zarzutów, zarzuciła ww. uchwale niezgodność z prawem w zakresie, w jakim we wzorze deklaracji w części B wprowadzono obowiązek podawania w deklaracji miejsca gromadzenia odpadów komunalnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosła o oddalenie skargi. W ocenie rady miejskiej wzór deklaracji zawiera wyłącznie dane niezbędne do określenia wysokości opłaty. Informacje dotyczące miejsca gromadzenia odpadów komunalnych niezbędne są w przypadkach, gdy miejsce gromadzenia odpadów jest inne niż adres nieruchomości, z której odpady pochodzą. Informacje te umożliwiają w szczególności kontrolę prawidłowości segregacji odpadów, jak również sprawdzenie innych danych budzących wątpliwości, naliczanie opłat w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, a w konsekwencji również wystawienie tytułu wykonawczego. Podmiot gromadzący odpady w pojemnikach znajdujących się na innej nieruchomości, niż ta z której odpady pochodzą uniemożliwia przeprowadzenie kontroli i prawidłową weryfikację zadeklarowanego sposobu gromadzenia odpadów. Dotyczy to m. in. spółdzielni mieszkaniowych wykonujących obowiązki wynikające z powyższej ustawy w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi. Wskazanie punktu gromadzenia odpadów przez daną nieruchomość jest niezbędne w celu usunięcia wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, a także przeprowadzenia prawidłowej kontroli i ustalenia stanu faktycznego, mającego na celu m.in. wystawienie tytułu wykonawczego. Miasto musi posiadać informację również o punktach, z których odpady komunalne należy odbierać. Ich usytuowanie ma istotne znaczenie również w przypadku, gdy nie znajdują się na nieruchomości, której dotyczy deklaracja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga "A" w S. jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy zauważyć, że rada gminy, stanowiąc akty prawa miejscowego, związana jest granicami upoważnień zawartych w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść tego przepisu wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak stanowi art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Zgodnie z art. 6m ust. 1a u.c.p.g. deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie do art. 6m ust. 1b u.c.p.g. rada gminy określając wzór deklaracji może wymagać podania następujących danych: (1) imię i nazwisko lub nazwę właściciela nieruchomości oraz adres miejsca zamieszkania lub siedziby; (2) adres nieruchomości; (3) dane stanowiące podstawę zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; (4) numer telefonu właściciela nieruchomości; (5) adres poczty elektronicznej właściciela nieruchomości; (6) inne informacje niezbędne do wystawienia tytułu wykonawczego. Z powyższego wynika, że w deklaracji konieczne jest zamieszczenie danych identyfikacyjnych, które są niezbędne do zapewnienia prawidłowego obliczania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy również wskazać, że stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie podania informacji dotyczącej miejsca gromadzenia odpadów jest informacją niezbędną do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie sądu informacja dotycząca miejsca gromadzenia odpadów komunalnych nie należy do danych identyfikacyjnych, które miałyby wpływ na wysokość tej opłaty. Również informacja ta, wbrew twierdzeniu rady nie jest niezbędna do wystawiania tytułu wykonawczego, co wynika z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 1201 ze zm.). Zgodnie z art. 27 § 1 tej ustawy tytuł wykonawczy zawiera: 1) oznaczenie wierzyciela; 1a) oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz. U. poz. 868 oraz z 2018 r. poz. 107 i 650); 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także NIP lub numeru PESEL, jeżeli zobowiązany taki numer posiada; 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń; 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej; 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; 7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela; 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu; 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej; 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych; 12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku; 13) datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1a; 14) datę, do której można prowadzić egzekucję należności pieniężnej, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. g. Zgodnie z art. 27 § 2 ww. ustawy, jeżeli tytuł wykonawczy dotyczy należności spółki nieposiadającej osobowości prawnej, w tytule wykonawczym podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników. W świetle powyższego nie sposób zgodzić się z radą miejską, że żądanie wskazania miejsca gromadzenia odpadów komunalnych ma jakiekolwiek znaczenie dla wystawienia tytułu wykonawczego. Z powyższego wyliczenia wynika, że nie jest to informacja niezbędna, bowiem żaden z ww. elementów składowych tytułu wykonawczego nie wymienia tego rodzaju informacji. W szczególności nie można przyjąć, że taka informacja jest konieczna ze względu na określenie treści podlegającego egzekucji obowiązku. Trzeba zauważyć, że konieczność przeprowadzenia kontroli miejsca gromadzenia odpadów komunalnych - nie ma znaczenia dla prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego. Konieczność przeprowadzenia kontroli prawidłowego segregowania odpadów, zatem nie mieści się w zakresie normy art. 6m ust. 1b pkt 6 u.c.p.g. Zdaniem sądu informacja taka jest zbędna zarówno w kontekście ustalenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, jak i dla prawidłowego obliczenia tej opłaty. Na co wyżej wskazano, nie jest także wymagana do wystawienia tytułu wykonawczego. Z tego względu organ nie miał prawa żądania danych w postaci wskazania miejsca gromadzenia odpadów komunalnych. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Skoro ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione, to w podejmowanym, na podstawie wyżej cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Zamieszczenie w deklaracji danych nie wymienionych w ustawowym wyliczeniu oznacza istotną sprzeczność uchwały w zaskarżonej części z prawem i w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Tym samym sąd uznał, że treść załącznika do uchwały, nakazująca wskazanie miejsca gromadzenia odpadów komunalnych narusza przepisy art. 6m ust. 1a i 1b, art. 6j, art. 6n ust. 1 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g oraz art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz załącznika do zaskarżonej uchwały. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.