II SA/Bd 752/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli- Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 18 grudnia 2017 r. nr XXXVI/430/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej Inowrocławia nr XXXVI/430/2017 z dnia 18 grudnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia dla obszaru położonego w rejonie ulic: Józefa Kościelskiego i Szymborskiej oraz granicy administracyjnej miasta. Wojewoda wskazał, że § 10 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem, ponieważ narusza art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej powoływana jako "u.p.z.p."), w związku z czym wniósł o stwierdzenie jego nieważności. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, Rada Miejska Inowrocławia w § 10 pkt 2 lit. c dopuściła dla terenu oznaczonego symbolem 7 ZP (teren zieleni urządzonej) realizację obiektów małej architektury. W ocenie skarżącego przekracza to upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazał Wojewoda, art. 37a u.p.z.p., w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774) stanowi, że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Skarżący zwrócił uwagę na to, że wskazana w tym przepisie uchwała, to uchwała inna niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślił, że zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę uregulowaną w art. 37a-37e u.p.z.p. Organ nadzoru podniósł, że żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu podjęto po dniu wejścia w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, nie może zawierać ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, w niniejszym przypadku doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Inowrocławia wniosła o jej oddalenie. Organ, zgadzając się z przywołaną przez skarżącego wykładnią powołanych w skardze przepisów, zakwestionował jednocześnie interpretację zaskarżonego § 10 pkt 2 lit. c uchwały w zw. z art. 15 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 37a u.p.z.p. Organ uznał, że w zaskarżonej uchwale nie zostały w żadnym miejscu określone (ustalone) ani jakiekolwiek zasady, ani jakiekolwiek warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych, czy materiałów budowlanych, z jakich mogą zostać wykonane. W treści zaskarżonej uchwały Rada Miejska Inowrocławia wskazała jedynie możliwość realizacji obiektów małej architektury na terenie oznaczonym symbolem "7 ZP", wypowiadając się jedynie o funkcji konkretnego terenu miasta. Kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie ustala ani zasad, ani warunków sytuowania obiektów małej architektury, tylko poprzez określenie funkcji konkretnego terenu w obszarze miejscowego planu stwarza możliwość lokalizacji także obiektów małej architektury, natomiast same zasady dotyczące reguł i warunków sytuowania m.in. obiektów małej architektury zostaną ustalone wyłącznie w drodze odrębnej - podjętej w oparciu o przepisy art. 37a -37e u.p.z.p. - uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie podlegała uwzględnieniu. Wnosząc skargę Wojewoda skorzystał z uprawnień nadzorczych, jakie daje mu ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994). Jak stanowi art. 93 ust. 1 tej ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (termin nie dłuższy niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia), organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu, kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "P.p.s.a."). Zaskarżony w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, co wprost wynika z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Istotność naruszenia jest kwestią ocenną, bowiem nie każde naruszenie traktować należy jako istotne, ergo nie każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego czy też naruszenie trybu ich sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Istotność naruszenia należy ocenić obiektywnie na gruncie konkretnej sytuacji, nie istnieje bowiem zamknięty katalog naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy. Przyjąć można jednak, że o istotnym naruszeniu można mówić wówczas, gdy studium lub plan miejscowy przyjęte z naruszeniem zasad czy też trybu ich sporządzania, definitywnie różniłyby się od tych sporządzonych bez naruszenia. Uchwała będąca przedmiotem niniejszego postępowania w zaskarżonej części nie została wydana z naruszeniem ww. zasad. Niezgodności z prawem skarżący upatruje w treści § 10 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym organ, dokonując ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 7 ZP, przyjmując zasady zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, dopuścił na nim realizację obiektów małej architektury. Wojewoda powołał się na treść art. 37a u.p.z.p. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, która weszła w życie z dniem 11 września 2015 r. W ustawie tej, zwanej "krajobrazową" do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po art. 37 dodano art. 37a-37e, dotyczące uchwał regulujących zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Uchwała, o której mowa we wskazanym przepisie, jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4) i ma taką samą moc prawną jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że ustawa krajobrazowa doprowadziła do uregulowania definicji reklamy oraz tablic i urządzeń reklamowych przyznając radzie gminy kompetencje do ustalania w formie samodzielnego aktu prawa miejscowego zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Intencją ustawodawcy była ochrona krajobrazu poprzez ujednolicenie zagadnień dotyczących tej ochrony, które dotychczas rozproszone były w różnych aktach prawnych, z uwzględnieniem m.in. braku instrumentów do ochrony krajobrazu w regulacjach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Rację przyznać należy skarżącemu, że dokonując wykładni art. 37a u.p.z.p., przyjąć można, iż materia dotycząca kwestii wskazanej w tym przepisie winna zostać uregulowana w drodze uchwały odrębnej od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza, że uchwała podlegająca kontroli podjęta została po wejściu w życie ustawy krajobrazowej. Niemniej jednak, analizując zaskarżony przez Wojewodę zapis planu miejscowego, Sąd zwraca uwagę na odmienność przyjętej w nim regulacji, która jedynie ogólnikowo wskazuje na możliwość istnienia zabudowy w postaci obiektów małej architektury na wskazanym terenie, zatem nie określa ona w żaden sposób zasad ani warunków sytuowania obiektów małej architektury, co wynika z treści cyt. wyżej art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Wskazać wypada w tym miejscu na definicję obiektów małej architektury zawartą w treści ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202). Zgodnie z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Przypomnieć i podkreślić należy, że art. 37a u.p.z.p. stanowi o zasadach i warunkach sytuowania obiektów małej architektury z ustaleniem ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane na wszystkich terenach zamkniętych. Kontrolowany zapis planu miejscowego nie określa tych zasad ani warunków, wskazując jedynie, iż na oznaczonym terenie dopuszcza się realizację obiektów małej architektury. Jak wynika z legendy do graficznego załącznika do zaskarżonej uchwały, teren ZP oznacza teren zieleni urządzonej. Zgodnie z art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody, tereny zieleni oznaczają tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Powyższa definicja pozwala zakładać zatem, że na wskazanym terenie lokalizowane są lub mogą być parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zatem miejsca w których zwyczajowo znajdują się obiekty małej architektury – na cmentarzach obiekty kultu religijnego, jak kapliczki, krzyże, czy figury, w parkach czy ogródkach jordanowskich – piaskownice, huśtawki czy drabinki. Ze skargi można wywieść twierdzenie Wojewody, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego niedopuszczalne jest w ogóle zamieszczanie jakichkolwiek zapisów związanych z obiektami małej architektury, kwestie te bowiem zarezerwowane są wyłącznie dla uchwały wydanej na podstawie art. 37a u.p.z.p. Sąd uważa takie stanowisko za zbyt daleko posunięte i niekorespondujące z zamysłem ustawodawcy, wyrażonym w ustawie krajobrazowej. Celem przedmiotowej ustawy było ujednolicenie definicji krajobrazu z wprowadzeniem definicji dominanty krajobrazowej, obejmującej obiekty budowlane i ochrona krajobrazu, zwłaszcza w kontekście panującego głównie w miastach chaosu związanego z faktyczną dowolnością w lokalizowaniu nośników reklamowych – wszechobecnych szyldów, banerów czy siatek na budynkach, zwłaszcza, że nie każdy teren objęty jest zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ratio legis wprowadzonego art. 37a u.p.z.p. jest przeciwdziałanie opisanemu wyżej stanowi rzeczy poprzez przyznanie radzie gminy kompetencji do ustalania w formie samodzielnego, spójnego i całościowego aktu prawa miejscowego poświęconego jedynie regulacji zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, aby doprowadzić do stanu ładu i estetyki, zwłaszcza w przestrzeni reklamowej, na terenie całej gminy. Samo natomiast ujęcie w miejscowym planie sformułowania, że dopuszcza się na danym terenie realizację obiektów małej architektury, nie stanowi przekroczenia przez uchwałodawcę upoważnienia ustawowego wynikającego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy nie określiła bowiem gabarytów tych obiektów, ich standardów jakościowych czy też rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą one być wykonane, wobec czego kwestionowany zapis nie narusza zasad ani warunków sytuowania obiektów małej architektury. Obecność takich obiektów na terenie zieleni urządzonej wydaje się wręcz oczywista, a zaskarżony zapis uchwały odzwierciedla jedynie określony stan faktyczny. Jak wskazała w odpowiedzi na skargę Rada Gminy, na dzień udzielenia odpowiedzi na skargę nie uchwalono uchwały opartej na art. 37a u.p.z.p., brak zatem innego aktu prawnego, który stanowić będzie o możliwości zrealizowania na danym terenie obiektów małej architektury. Brak natomiast określenia przez Radę Gminy możliwości realizacji obiektów małej architektury na terenie zieleni urządzonej nie dawałby de facto możliwości umieszczenia w ogólnodostępnym parku nawet śmietnika, czy jakiegokolwiek innego obiektu małej architektury. Taka sytuacja niewątpliwie nie była intencją ustawodawcy. Reasumując, stwierdzić trzeba, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest możliwe określenie możliwości ogólnie możliwości posadowienia na określonym terenie obiektów małej architektury, pod warunkiem jednak, że nie będą przy tym określone żadne zasady ani warunki z tym związane, o czym mówi art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.