II OSK 1046/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 752/18 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 10 pkt 2 lit. c uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 752/18, oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda [...] wniósł skargę na wskazaną wyżej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...] oraz granicy administracyjnej miasta. Organ nadzoru wskazał, że § 10 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z prawem, ponieważ narusza art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej powoływana jako: "u.p.z.p."), w związku z czym wniósł o stwierdzenie jego nieważności. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, Rada Miejska [...] w § 10 pkt 2 lit. c dopuściła dla terenu oznaczonego symbolem 7 ZP (teren zieleni urządzonej) realizację obiektów małej architektury. W ocenie skarżącego przekracza to upoważnienie ustawowe zawarte w u.p.z.p.. Jak wskazał Wojewoda, art. 37a u.p.z.p., w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774) stanowi, że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Skarżący organ zwrócił uwagę na to, że wskazana w tym przepisie uchwała, to uchwała inna niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę uregulowaną w art. 37a-37e u.p.z.p. Organ nadzoru podniósł, że żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu podjęto po dniu wejścia w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, nie może zawierać ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, w niniejszym przypadku doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkuje nieważnością planu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] wniosła o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Sąd ten podniósł, że sprzeczności z prawem skarżący upatruje w treści § 10 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym organ, dokonując ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 7 ZP, przyjmując zasady zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, dopuścił na nim realizację obiektów małej architektury. Wojewoda powołał się na treść art. 37a u.p.z.p. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, która weszła w życie z dniem 11 września 2015 r. W ustawie tej, zwanej "krajobrazową", do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po art. 37 dodano art. 37a-37e, dotyczące uchwał regulujących zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Sąd meriti wskazał, że ustawa krajobrazowa doprowadziła do uregulowania definicji reklamy oraz tablic i urządzeń reklamowych przyznając radzie gminy kompetencje do ustalania w formie samodzielnego aktu prawa miejscowego zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Intencją ustawodawcy była ochrona krajobrazu poprzez ujednolicenie zagadnień dotyczących tej ochrony, które dotychczas rozproszone były w różnych aktach prawnych, z uwzględnieniem m.in. braku instrumentów do ochrony krajobrazu w regulacjach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Sąd Wojewódzki przyznał rację skarżącemu, że dokonując wykładni art. 37a u.p.z.p., przyjąć można, że materia dotycząca kwestii wskazanej w tym przepisie powinna zostać uregulowana w drodze uchwały odrębnej od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza, że uchwała podlegająca kontroli podjęta została już po wejściu w życie ustawy krajobrazowej. Niemniej jednak, analizując zaskarżony przez Wojewodę przepis planu miejscowego, Sąd I instancji zwrócił uwagę na odmienność przyjętej w nim regulacji, która jedynie ogólnikowo wskazuje na możliwość istnienia zabudowy w postaci obiektów małej architektury na wskazanym terenie, zatem nie określa ona w żaden sposób zasad ani warunków sytuowania obiektów małej architektury, co wynika z treści art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego twierdzenia Wojewody, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego niedopuszczalne jest w ogóle zamieszczanie jakichkolwiek unormowań związanych z obiektami małej architektury, kwestie te bowiem zarezerwowane są wyłącznie dla uchwały wydanej na podstawie art. 37a u.p.z.p., Sąd meriti uznał za zbyt daleko posunięte i niekorespondujące z zamysłem ustawodawcy, wyrażonym w ustawie krajobrazowej. Celem przedmiotowej ustawy było ujednolicenie definicji krajobrazu z wprowadzeniem definicji dominanty krajobrazowej, obejmującej obiekty budowlane i ochrona krajobrazu, zwłaszcza w kontekście panującego głównie w miastach chaosu związanego z faktyczną dowolnością w lokalizowaniu nośników reklamowych – wszechobecnych szyldów, banerów czy siatek na budynkach, zwłaszcza, że nie każdy teren objęty jest zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ratio legis wprowadzonego art. 37a u.p.z.p. jest przeciwdziałanie opisanemu wyżej stanowi rzeczy poprzez przyznanie radzie gminy kompetencji do ustalania w formie samodzielnego, spójnego i całościowego aktu prawa miejscowego poświęconego jedynie regulacji zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, aby doprowadzić do stanu ładu i estetyki, zwłaszcza w przestrzeni reklamowej, na terenie całej gminy. Samo natomiast ujęcie w miejscowym planie sformułowania, że dopuszcza się na danym terenie realizację obiektów małej architektury, nie stanowi przekroczenia przez uchwałodawcę upoważnienia ustawowego wynikającego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy nie określiła bowiem gabarytów tych obiektów, ich standardów jakościowych czy też rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą one być wykonane, wobec czego kwestionowany przepis nie narusza zasad ani warunków sytuowania obiektów małej architektury. Obecność takich obiektów na terenie zieleni urządzonej wydaje się wręcz oczywista, a zaskarżony zapis uchwały odzwierciedla jedynie określony stan faktyczny. Jak wskazała w odpowiedzi na skargę Rada Gminy, na dzień udzielenia odpowiedzi na skargę nie uchwalono uchwały opartej na art. 37a u.p.z.p., brak zatem innego aktu prawnego, który stanowić będzie o możliwości zrealizowania na danym terenie obiektów małej architektury. Brak natomiast określenia przez Radę Gminy możliwości realizacji obiektów małej architektury na terenie zieleni urządzonej nie dawałby de facto możliwości umieszczenia w ogólnodostępnym parku nawet śmietnika, czy jakiegokolwiek innego obiektu małej architektury. Taka sytuacja niewątpliwie nie była intencją ustawodawcy. Mając na względzie poczynione uwagi i analizy Sąd Wojewódzki uznał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest możliwe określenie możliwości posadowienia na określonym terenie obiektów małej architektury, pod warunkiem jednak, że nie będą przy tym określone żadne zasady ani warunki z tym związane, o czym mówi art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", skarga podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 37a oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwość dopuszczenia na danym terenie realizacji obiektów małej architektury nie stanowi zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, i tym samym nie stanowi przekroczenia przez organ stanowiący gminy upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisów u.p.z.p. podczas, gdy art. 37 a u.p.z.p. eliminuje jakiekolwiek ustalenia dotyczące obiektów małej architektury z postanowień zawartych w uchwałach o w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie jest bowiem dopuszczalne kształtowanie ładu przestrzennego poprzez dokonanie zapisów tego rodzaju, które wolą ustawodawcy są niedopuszczalne w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie, wykroczenie przez organ stanowiący gminy poza katalog spraw określonych w przepisie art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p oznacza wydanie aktu normatywnego z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia i powoduje, że taki plan miejscowy dotknięty jest w tej części wadą nieważności, o której mowa w art. 28 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, co do zasady, rada gminy nie utraciła kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba, że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie, żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, podjęto po dniu wejścia w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, nie może zawierać ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że mocą ustawy krajobrazowej w u.p.z.p., po art. 37, dodano przepisy art. 37a-37e, zawierające: fakultatywne upoważnienie dla rady gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 37a, art. 37c u.p.z.p.) - zwanej "uchwałą reklamową" - szczególny, rozbudowany tryb przygotowania i podejmowania takiej uchwały (art. 37b u.p.z.p.), oraz sankcje administracyjne (kary pieniężne) za jej nieprzestrzeganie (art. 37d, art. 37e u.p.z.p.). Uchwała reklamowa jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 u.p.z.p.) i dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (art. 37a ust. 5 u.p.z.p.), z tym że może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy (art. 37a ust. 6 u.p.z.p..). W omawianej uchwale rada gminy może ustalić zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń. Zgodnie z art. 37a ust. 9 i 10 u.p.z.p. uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych - nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały - z tym, że zarazem może ona: 1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; 2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale. Jednocześnie mocą ustawy krajobrazowej z dniem 11 września 2015 r.: - w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. uchylono pkt 9, który stanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane"; - do art. 15 ust. 2 u.p.z.p., po pkt 3, dodano pkt 3a, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady kształtowania krajobrazu". Ustawa krajobrazowa zawiera również przepisy przejściowe - art. 12 ust. 1-3 - w następującym brzmieniu: "1. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. 2. Regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 3. Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe." Z brzmienia przepisów przejściowych art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej jasno wynika, że wejście w życie tej ustawy nie wpływało na obowiązywanie uprzednio uchwalonych planów miejscowych, a wejście w życie uchwały reklamowej powoduje jedynie uchylenie tych regulacji ww. planów miejscowych, które zostały przyjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.. Ponadto art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej przesądza, że w przypadku postępowań planistycznych będących w toku w dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej stosuje się przepisy dotychczasowe. Wnioskując a contrario, do planów miejscowych, do których sporządzenia lub zmiany przystąpiono po dniu 11 września 2015 r., mają zastosowanie przepisy wprowadzone ustawą krajobrazową (por. A. Fogel [w:] Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12). Ponadto w doktrynie wskazuje się, że ponieważ ustalenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. mają charakter fakultatywny, to w sytuacji określonej w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej od gminy zależy, czy regulacje w tym zakresie wprowadzi w planie miejscowym, czy też przystąpi do sporządzania uchwały reklamowej zgodnie z art. 37a u.p.z.p. (por. A. Fogel [w:] Ustawa krajobrazowa, op. cit., uw. 1 do art. 12). Godzi się podkreślić, że taki wybór miejsca regulacji – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo uchwała reklamowa - nie istnieje w przypadkach nieobjętych zakresem art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej, a więc gdy procedura planistyczna (sporządzenie lub zmiana planu miejscowego) została zainicjowana już po wejściu w życie tej ustawy. Skoro w kontrolowanej sprawie do wszczęcia procedury planistycznej, mającej na celu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...] oraz granicy administracyjnej miasta, doszło, co bezsporne, już po dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej, to nie ulega wątpliwości, że oceny legalności zaskarżonego planu miejscowego należy dokonywać przez pryzmat przepisów u.p.z.p. w brzmieniu nadanym przez ustawę krajobrazową, obowiązujących w dacie uchwalenia tego planu, czyli w szczególności z dodanym art. 37a i następnymi u.p.z.p. oraz bez art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., który został uchylony ustawą krajobrazową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota ww. zmian legislacyjnych sprowadzała się do "wyjęcia" zagadnień dotychczas regulowanych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. z zakresu materii planistycznej (właściwej planom miejscowym) i uczynienie z niej materii regulowanej odrębną uchwałą, wydawaną na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p., bez zmiany fakultatywnego charakteru samej regulacji gminnej poświęconej zasadom i warunkom sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Przemawiają za tym w szczególności następujące względy: - zbieżność treściowa przedmiotu regulacji art. 15 ust. 3 pkt 9 i art. 37a ust. 1 u.p.z.p. oraz koincydencja czasowa uchylenia pierwszej z nich i wprowadzenia drugiej; - treść przepisów przejściowych zamieszczonych w art. 12 ust. 1-3 ustawy krajobrazowej, z których jasno wynika, po pierwsze, dychotomiczność podstaw regulacji poświęconej zasadom i warunkom sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych etc. - albo art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., albo art. 37a ust. 1 u.p.z.p. (należy zwrócić uwagę, że analizowane przepisy przejściowe nie przewidują sytuacji, w której do wprowadzenia ww. regulacji mogłoby dojść na innej jeszcze podstawie, w szczególności na mocy art. 15 ust. 2 pkt 5 lub 9 u.p.z.p.) - a po drugie, że z woli ustawodawcy upoważnienie zamieszczone w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. recypowało i zastąpiło dotychczasowe upoważnienie z art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. W świetle dotychczasowych uwag należy przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej, co w niniejszej sprawie nie zachodzi (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 586/17 – dostępny, [w:] CBOSA). W konsekwencji kwestie przewidziane do uregulowania w ww. uchwale podejmowanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. - choć niewątpliwe wiążą się z kształtowaniem przestrzeni publicznej oraz szczegółowymi warunkami zagospodarowania terenów w potocznym znaczeniu – to nie mogą być uznane za tożsame lub mieszczące się w pojęciu "wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., czy też "szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Tożsamości obu tych zagadnień przeczy wzgląd na jedną z podstawowych reguł wykładni językowej, zwanej zakazem wykładni synonimicznej, zgodnie z którym to zakazem nie można różnym zwrotom ustawowym nadawać tego samego znaczenia. Przeciwko uznaniu, iż zagadnienia, o których mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., zawierają się w bardziej ogólnych pojęciach przyjętych na gruncie art. 15 ust. 2 pkt 5 i 9 u.p.z.p., przemawia - oprócz argumentów już wyżej podniesionych - także i to, że nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy zamiaru, aby zagadnienia powierzone radzie gminy do uregulowania w odrębnej uchwale, podejmowanej w szczególnej procedurze, o charakterze fakultatywnym, stanowiły jednocześnie materię planistyczną, i to o charakterze obligatoryjnym, jak ww. przepisy. Ponadto należy zauważyć, że w u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 września 2015 r. równolegle, i to na gruncie tego samego artykułu, funkcjonowały obok siebie wspomniane już unormowania dotyczące elementów obowiązkowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej (art. 15 ust. 2 pkt 5) i szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9) oraz zapis dotyczący elementu określanego w zależności od potrzeb, tj. zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury etc. (art. 15 ust. 3 pkt 9). Jednoczesne obowiązywanie ww. regulacji na gruncie jednego aktu prawnego i to w zakresie tego samego artykułu, świadczy o tym, iż racjonalny ustawodawca przewidział dla każdej z nich odrębny zakres spraw do uregulowania. Wszystko to prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w [...], zamieszczając w § 10 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały kwestionowaną regulację, wykroczyła poza określony w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Nie sposób bowiem przyjąć, że uregulowanie w planie miejscowym materii powierzonej przez ustawodawcę prawodawcy gminnemu do unormowania w odrębnej uchwale (w dodatku podejmowanej w szczególnym trybie art. 37b u.p.z.p.) stanowiło nieistotne naruszenie prawa. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 147 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność § 10 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem: "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że w realiach niniejszej sprawy, w której spór prawny dotyczył kwestii interpretacyjnej i walidacyjnej ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu pierwszej instancji wynikająca z błędnej wykładni przepisów ustawy krajobrazowej. Brak jest zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć Miasto [...] kosztami postępowania kasacyjnego.