II SA/Bd 763/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Wójta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić sprzeciw. Pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. Wójt wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], którą odmówiono P. D. udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego odrzucenie, z uwagi na to, iż sprzeciw został wniesiony przez organ niemający do tego legitymacji procesowej i w konsekwencji niebędący stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie sprzeciwu w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jego dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnego oraz skutecznie wniesionego sprzeciwu. Stwierdzenie niespełnienia którejkolwiek z przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie sprzeciwowi dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jego odrzucenia. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W świetle art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1), a rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Zgodnie z unormowaniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "P.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi (a więc także sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl unormowania art. 5 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego mowa jest o organach administracji publicznej rozumie się przez to m. in. organy jednostek samorządu terytorialnego. Wynika stąd, iż treść art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma zastosowanie również do decyzji organów samorządu terytorialnego. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się, zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Istnienia interesu prawnego należały zawsze poszukiwać w prawie materialnym, którego konkretna norma nabiera cech uprawnień lub obowiązków strony, przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kontestowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, str. 89). Wobec tego należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 29 listopada 2005 roku, FSK 2631/04 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), iż powierzenie organom gminy w drodze właściwości do orzekania w indywidualnych sprawach w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość składania przez te organy skarg do sądu administracyjnego na decyzje wydane w tych sprawach przez organ odwoławczy (art. 50 § 1 i 2 w związku art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Bezspornym jest, iż sprzeciw na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł Wójt, który orzekał w sprawie administracyjnej dotyczącej obowiązku konkretnego podmiotu stosunku adminstracyjnoprawnego. W postępowaniu tym Wójt występował w charakterze organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydał decyzję administracyjną w I instancji. Pozycja tego organu nie uległa zmianie. Zarówno, gdy organ wydawał decyzję, jak i wnosił skargę nie był i nie będzie stroną postępowania, ponieważ korzysta z uprawnień władczych. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 22 października 1984 roku, III AZP 5/84, OSN 1985/7/86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego – OSP 1986/ 2/26). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz, dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada, zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 roku, II SA 1355/98, w wyroku z dnia 5 października 1998 roku, II SA 1104/98, w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 roku, I SA 1326/93 i w wyroku datowanym na 13 grudnia 1992 roku, I SA 1725/93 (wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując, w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca nie ma interesu prawnego we wniesieniu sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z uwagi na brak interesu prawnego, Wójt nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2005 roku, FSK 2631/04; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 roku, OSK 1017/04; postanowienie NSA z dnia 24 maja 2006 roku, II FSK 818/05, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się pogląd, iż w jednym postępowaniu nie może mieć miejsca łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać więc wszczęte z inicjatywy organu administracji publicznej, nie może być też zainicjowane z urzędu. Postępowanie takie nie może być wykorzystywane w celu rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów między organami różnych szczebli (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 103). Wynika stąd, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte jedynie na wniosek podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli. Podobnie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku, OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) przyjęto, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Wobec powyższego przedmiotowy sprzeciw organu pierwszej instancji, na uchylające jego rozstrzygniecie orzeczenie kasacyjne organu drugiej instancji, jest niedopuszczalny, zatem podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.