II OSK 28/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II SA/Op 237/17 w sprawie ze skargi Z. P. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 24 listopada 2016 r. ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Z. P. na rzecz Miasta O. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II SA/Op 237/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Z. P. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 24 listopada 2016 r. Nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego D. w O. (Dz. Urzęd. Woj. O. z 2016 r. poz. ....), zwanej dalej w skrócie uchwałą lub planem miejscowym. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwałą z dnia 26 sierpnia 2010 r. Rada Miasta O. uchwaliła zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O. Jak wynika ze studium dla terenu 11Z obejmującego działki skarżącego, ustalając kierunek zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta określiła zakazy, nakazy i postulaty. W zakresie zakazów wskazała na zakaz: 1) lokalizacji obiektów kubaturowych, oprócz obiektów niemieszkalnych, służących obsłudze rolnictwa i mieszkalnych, wzdłuż ulicy L. w odległości do 500 m od ulicy O. w C. poza strefą ochronną gazociągu wysokiego ciśnienia; 2) zmiany stosunków wodnych oraz 3) zmiany uksztaltowania rzeźby terenu. Jako nakazy ustaliła: 1) zachowanie drzew i krzewów; 2) uwzględnienie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym; 3) zachowanie rezerwy terenu pod rozbudowę układu komunikacyjnego oraz 4) uwzględnienie uciążliwości dróg. W zakresie postulatów wskazano na konieczność dolesienie na gruntach o niskich klasach bonitacyjnych, stworzenie korytarza ekologicznego oraz rozwój ścieżek spacerowych i rowerowych. W planie miejscowym tereny, na których usytuowane są działki skarżącego, zostały oznaczone symbolem 2RU i 9R. Dla terenów oznaczonych symbolem 2RU ustalono przeznaczenie podstawowe, jako obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, a w ramach przeznaczenia uzupełniającego terenu wskazano tereny rolnicze. W zasadach kształtowania ternu zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu wskazano, że intensywność zabudowy powinna wynosić od 0,05 do 0,3 % zabudowy maksimum 20% powierzchni działki, procent powierzchni biologicznie czynnej minimum 30 % powierzchni działki. Określając szczegółowe warunki zagospodarowania dla tego trenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu, Rada Miasta O. ustaliła zakaz lokalizacji budynków i budowli rolniczych oraz rozbudowy istniejących budynków. Dla terenów oznaczonych symbolem 9R podstawowe przeznaczenie terenu to tereny rolnicze, a jako przeznaczenie uzupełniające - drogi rowerowe, wody powierzchniowe śródlądowe, obiekty i sieci infrastruktury technicznej. Dla terenu 9R Rada Miasta O. ustaliła zakaz lokalizacji budynków i budowli rolniczych. Oznaczenie w uchwale planistycznej przeznaczenia podstawowego terenu 2RU i 9R nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami studium, bo zapisy studium regulujące zakazy i nakazy dla terenu 11Z - O., nie przekraczają granic ustalonych kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu pierwszej instancji podnoszona przez skarżącego okoliczność, że studium dopuszcza możliwość lokalizacji obiektów kubaturowych służących obsłudze rolnictwa nie oznacza, że plan miejscowy musi wprowadzać tożsamy zapis. Zdaniem Sądu nie dochodzi do nadużycia władztwa planistycznego, gdyż plan miejscowy nie może naruszać zapisów studium, jednakże owa nienaruszalność nie oznacza obowiązku dosłownego przeniesienia zapisu ze studium do planu, lecz uszczegółowienie tych zapisów co do możliwości zagospodarowania terenu, którego plan dotyczy. Plan miejscowy powinien nie naruszać ustaleń studium, a jego treść z uwagi na bardziej szczegółowy charakter planu miejscowego może ulec skonkretyzowaniu, przy zachowaniu istoty zapisów zawartych w studium w zakresie wskazanych w nim uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. O szczegółowości zapisów w studium co do kierunków zagospodarowania danego terenu decyduje sama właściwa rada gminy. Wprowadzenie dodatkowych nakazów i zakazów nie powoduje niezgodności planu miejscowego ze studium. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku rzeczywistej podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie opracowania planu miejscowego Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała została podjęta po rozważeniu wniosków wyprowadzonych z analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia panu oraz oceny stopnia jego zgodności ze stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O. Z treści uzasadnienia tej analizy w sposób jasny i klarowny wynika, że podstawę przystąpienia do opracowania planu miejscowego D. stanowiła m.in. konieczność ochrony walorów przyrodniczych D. oraz przebiegającego wzdłuż niej korytarza ekologicznego o znaczeniu lokalnym, zamysł ochrony terenów rolnych wraz z terenami zieleni przed rozprzestrzenianiem się intensywnej zabudowy oraz konieczność wprowadzenia odpowiednich zapisów regulujących sposób zagospodarowania terenów, w tym określenie wskaźników urbanistycznych (maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, wskaźnika miejsc postojowych, udziału powierzchni biologicznie czynnej itp.). Wskazano, że w zakresie ustaleń dla obowiązujących na tym terenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego O. I w O. (uchwała nr ... Rady Miasta O. z dnia 26 kwietnia 2012 r.) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie W. w O. (uchwała nr ... Rady Miasta O. z dnia 3 lipca 2008 r.), analizowany plan nie będzie wprowadzał znacznych zmian w przeznaczeniu terenów, jedynie uwzględni w nich istniejące zagospodarowanie, ochronę D. oraz dostosuje i doprecyzuje ustalenia planu do aktualnych wymagań. Teren objęty planem nie jest pozbawiony walorów przyrodniczych i krajobrazowych, a wzdłuż D. przebiega korytarz ekologiczny o znaczeniu lokalnym wykazany w opracowaniu ekofizjograficznym podstawowym dla Miasta O. (rozdział 6.2.2), a przebiegający tam ciek wodny jest to ciekiem naturalny, będącym lewobrzeżnym - dopływem O. W załączniku graficznym nr 2 do studium - kierunki zmian w ochronie środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody i krajobrazu - przewidziano główny korytarz ekologiczny. Istotnym czynnikiem mającym wpływ na podjęcie zaskarżonego planu były również protesty mieszkańców, którzy sprzeciwiali się rozbudowie istniejącej chlewni, argumentując swoje stanowisko uciążliwościami zapachowymi oraz obniżeniem wartości ich nieruchomości. W związku z powyższym w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można było zarzucić radzie gminy braku podstaw do wszczęcia procedury planistycznej. Sąd stwierdził, że jakkolwiek zapisy zaskarżonego planu miejscowego prowadzą do ograniczenia prawa własności skarżącego, to Rada Miasta O. nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." władztwa planistycznego. Gmina wykazała, jaka koncepcja urbanistyczna przemawiała za przyjęciem kwestionowanego rozwiązania, które w kontekście przestawionych powyżej rozważań, uznać należało za optymalne. W ocenie Sądu wprowadzone zmiany nie doprowadziły do pozbawienia skarżącego możliwości korzystania z jego nieruchomości i dalszego prowadzenia działalność rolniczej. Uchwała uwzględniła istniejący stan faktyczny i umożliwia skarżącemu użytkowanie spornych terenów w sposób dotychczasowy zgodnie z art. 35 u.p.z.p. Sąd zauważył, że uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina w sposób władczy reguluje korzystanie z nieruchomości objętych tym planem. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 1 wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 4 wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w pkt 7 prawo własności, w pkt 9 potrzeby interesu publicznego, przez który w myśl art. 2 pkt 4 rozumieć należy uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Sąd argumentował, że z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Jeszcze raz zatem powtórzyć przyjdzie, że prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 13/11). W niniejszej sprawie Rada Miasta O. nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. W ramach tego władztwa Gmina jest uprawniona do decydowania o sposobie zagospodarowania D. w O., wprowadzając - tak jak to uczyniła - na spornym terenie (2RU) rozwiązania uwzględniające dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowania terenu, stan ładu przestrzennego oraz potrzeby i możliwości rozwoju Gminy. Reasumując Sąd stwierdził, że zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżących nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 834/10). Sąd dodał, że przy ocenie legalnością planu miejscowego nie może uwzględniać toczącego się wcześniej postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i uzyskanie przez skarżącego decyzji z dnia 4 stycznia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego zamierzenia polegającego na budowie budynku inwentarskiego przeznaczonego do chowu trzody chlewnej w maksymalnej ilości 124,08 DJP wraz z niezbędna infrastrukturą i wyposażeniem na działkach ewidencyjnych nr 15 i 16, obręb Wójtowa Wieś, gdyż postępowania te są niezależne i niezwiązane ze sobą. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., oddalił skargę. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 3 ust. i 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że organ nie przekroczył przysługującego mu władztwa planistycznego; b) art. 14 ust. 5 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że dla spełnienia wymogów w nim określonych wystarczające jest twierdzenie organu jakoby konieczność przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego uzasadnione było ochroną walorów przyrodniczych i krajobrazowych D. i przebiegającego wzdłuż niej korytarza ekologicznego, podczas gdy z treści przepisu wynika, że organ winien dokonać analizy w sposób umożliwiający zapoznanie się z ich wynikami, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, że nie zostały naruszone ww. przepisy w sytuacji, gdy organ przekroczył władztwo planistyczne z uwagi na dowolne i nieuzasadnione działanie; c) art. 9 ust 4, art. 15 ust 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego nie polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium, podczas gdy warunkiem zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, że nie zostały naruszone ww. przepisy w sytuacji, gdy organ przekroczył władztwo planistyczne z uwagi na dowolne i nieuzasadnione działanie; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości i obowiązku kontroli polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów skarżącego, w tym brak wyczerpującego zbadania (kontroli) legalności działalności administracji publicznej i pominięcie zarzutów skarżącego odnoszących się do braku racjonalnego uzasadnienia ochrony obszarów przyrodniczych i krajobrazowych D. i przebiegającego wzdłuż niej korytarza ekologicznego; b) art. 141 § 4 w związku z art. 147 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z uwagi na aktualny sposób zagospodarowania działek należących do skarżącego brak jest racjonalnego uzasadnienia utworzenia na tym terenie korytarza ekologicznego przez co doszło do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącego, a tym samym przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego, a zatem zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały również w tym zakresie; c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutów i argumentów podniesionych w skardze; d) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i oddalenie skargi w przypadku gdy prawidłowym było uwzględnienie skargi i stwierdzenie jej nieważności; e) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.; f) art. 31 ust. 3 i 64 ust 1 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu skarżącego, jako właściciela w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego obejmujących art. 14 ust. 5 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, jakoby w tej sprawie organy nie przekroczyły granic władztwa planistycznego poprzez dowolne i nieuzasadnione uznanie za konieczne przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego. Naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ma miejsce wówczas, gdy nastąpiłoby naruszenie zasad sporządzaniu planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania lub naruszenie właściwości organów w procedurze planistycznej. Wszczęcie w tej sprawie przez Radę Miasta O. procedury uchwalania planu miejscowego nie stanowiło naruszenia art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Nie został także naruszony art. 14 ust. 5 u.p.z.p. nakazujący organowi wykonawczemu gminy wykonanie analizy zasadności przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium wraz z przygotowaniem niezbędnych materiałów geodezyjnych i ustaleniem zakresu prac planistycznych. Takie czynności w tej sprawie Prezydent Miasta O. wykonał. Należy stwierdzić, że zadanie publiczne polegające na uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pozostawione zostało, poza pewnymi wyjątkami nie objętymi tą sprawą, uznaniu organów gminy co do celowości ich uchwalania. Podstawowym celem przystąpienia do uchwalaniu planów jest zapewnienie na przyszłość określonego terytorialnie ładu przestrzennego danego terenu. Tym samym organy gminy przystępując do procedury uchwalania planu miejscowego nie muszą w sposób szczegółowy uzasadniać przyczyn, dla których takie działania są podejmowane. Jest to bowiem wykonywanie zadania publicznego. Już samo kształtowanie ładu przestrzennego dla obszaru objętego zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji częścią planu miejscowego spełniłoby przesłanki do zainicjowania tego postępowania. Wzmacniają tę argumentację dodatkowe okoliczności podnoszone przez organy planistyczne Gminy Miasta O. jak ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych D. i przebiegającego wzdłuż niej korytarza ekologicznego. Także wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w tej sprawie nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego z uwagi na samo wszczęcie procedury planistycznej. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadzają żadnej możliwości odrębnego zaskarżenia analizy celowości lub zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Pozostałe oba zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego zostaną omówione łącznie, ponieważ dotyczą błędnego przyjęcia przez Sąd – jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie – braku przekroczenia w tej sprawie granic władztwa planistycznego. Niezasadnie przekroczenia tych granic upatruje skarżący kasacyjnie w niezgodności (sprzeczności) pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a zaskarżonym planem miejscowym. Nie ulega wątpliwości, że w studium nieruchomości stanowiące własność skarżącego kasacyjnie były objęte jednostką planistyczną 11Z – Rolnicza Przestrzeń Produkcyjna (studium, s. 233). Jednocześnie studium wprowadziło zakazy i nakazy. Zakazano lokalizacji obiektów kubaturowych, oprócz obiektów niemieszkalnych służących obsłudze rolnictwa i mieszkalnych wzdłuż ul. L. w odległości 500 metrów od ul. O. w C. poza strefą ochronną gazociągu wysokiego ciśnienia, a także zakazano zmiany stosunków wodnych i zmiany ukształtowania rzeźby terenu. Studium nakazuje zachowanie drzew i krzewów, uwzględnienie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zachowanie rezerwy terenu pod rozbudowę układu komunikacyjnego oraz uwzględnienie uciążliwości dróg. Jako postulaty studium wskazuje na konieczność dolesienia na gruntach o niskich klasach bonitacyjnych, stworzenie korytarza ekologicznego oraz rozwój ścieżek rowerowych i spacerowych. Natomiast plan miejscowy w zakresie działek skarżącego przewiduje obszar 2RU (działka nr ...) oraz 9R (działki nr ... i ...). Dla terenu 2RU jako przeznaczenie podstawowe plan wskazuje na obsługę produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, a jako przeznaczenie uzupełniające tereny rolnicze. Plan miejscowy dla obszaru 2RU określa wskaźniki intensywności zabudowy, intensywności powierzchni biologicznie czynnej i parametry zabudowy, z tym że zakazuje lokalizacji obiektów i budowli rolniczych oraz rozbudowy istniejących budynków. Natomiast dla obszaru 9R plan miejscowy jako przeznaczenie podstawowe określa tereny rolnicze, a uzupełniające – drogi rowerowe, wody powierzchniowe śródlądowe i obiekty oraz sieci infrastruktury technicznej wraz z wprowadzeniem zakazu lokalizacji budynków i budowli rolniczych. Ma rację Sąd pierwszej instancji argumentując, że w tej sprawie zaskarżona część planu miejscowego nie narusza treści studium i pomiędzy tymi aktami planistycznymi nie ma sprzeczności. Plan miejscowy uściśla (doprecyzowuje) zapisy studium i nie dokonuje ich zmian. O naruszeniu zapisów studium przez plan miejscowy można mówić wtedy, gdy treść planu nie mieści się w regulacji studium, czyli wykracza poza tę regulację. W tej zaś sprawie treść planu miejscowego, jak trafnie ustalił to Sąd pierwszej instancji, zawiera się w ustaleniach studium konkretyzując zasady zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, jakoby już w oparciu o studium uzyskał on prawo do rozbudowy budynku gospodarskiego (inwentarskiego w zakresie chowu trzody chlewnej). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), a tym samym treść studium nie mogła być podstawą do podejmowania przez skarżącego inwestycji budowlanych lub chociażby wszczynania procedury niezbędnej do uzyskania np. pozwolenia na budowę. W oparciu o treść studium nie są ustalane nawet warunki zabudowy dla przyszłego zamierzenia inwestycyjnego. Powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na uprawnienia wynikające ze studium nie ma oparcia w obowiązujących przepisach. Także poprzednia treść planu miejscowego (obowiązująca na podstawie uchwały Rady Miasta O. z 3 lipca 2008 r. Nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie W. w O.) obejmowała tylko części działkach skarżącego i, co istotne, także ograniczała rozbudowę budynków gospodarskich (inwentarskich). Jak wynika już z samej decyzji określającej dla skarżącego środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwestorskiego przeznaczonego do chowu trzody chlewnej w ilości 124,08 DJP na działach nr ... i ..., teren projektowanej w przyszłości inwestycji znajdował się poza granicami planu miejscowego objętego uchwałą Rady Miasta O. z 3 lipca 2008 r. Nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie W. w O. Nie jest niczym uzasadnionym powoływanie się na treść poprzednio obowiązującego planu miejscowego, który nie obowiązywał na tych działkach skarżącego, na których była planowana inwestycja. Ponadto należy zauważyć, że tylko istniejący budynek gospodarski skarżącego o obsadzie do 39 DJP był objęty planem z 3 lipca 2008 r. i obecny plan miejscowy pozwala na kontynuację sposobu zagospodarowania tego terenu. Nie ma też racji skarżący kasacyjnie, jakoby poprzednio obowiązujący plan miejscowy pozwalał na szeroki zakres inwestycji w budynki inwentarskie. Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 7 tego planu (tzn. planu z 3 lipca 2008 r.) na każdym terenie objętym tym planem wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których było wymagane lub mogło być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, na podstawie przepisów odrębnych z wyjątkiem: a) inwestycji celu publicznego, b) instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami: U, U/ZP, ZP, Z, ZL, c) obiektów służących celom rekreacyjnym. Budowa chlewni (tuczarni) nie spełniała żadnego z ww. wyjątków, a dla inwestycji obejmującej budowę (rozbudowę) budynku inwentarskiego dla chowu trzody chlewnej w ilości ponad 124 DJP wymagane było sporządzenie raportu. Tym samym już z tego zapisu poprzednio obowiązującego planu wprost wynika, że także przed uchwaleniem zaskarżonego planu, skarżący kasacyjnie nie mógłby uzyskać pozwolenia na budowę budynku inwestorskiego przeznaczonego do chowu trzody chlewnej w ilości 124,08 DJP na jakimkolwiek obszarze objętym poprzednio obowiązującym planem. Ponadto zgodnie z § 11 ust. 163 pkt 1-3 planu z 3 lipca 2008 r. na terenach 1R, 2R, 3R, 4R, 5R i 6R przeznaczonym na tereny rolnicze, plan ten wprowadzał zakaz lokalizacji budynków, za wyjątkiem możliwości lokalizacji obiektów kubaturowych niemieszkalnych związanych bezpośrednio z prowadzoną działalnością rolniczą, o ile dla takich budynków nie było wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Być może dlatego skarżący uzyskał w okresie poprzednio obowiązującego planu miejscowego pozwolenie na budowę chlewni do 39 DJP. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że argumentacja skarżącego kasacyjnie, jakoby wcześniejsza treść planu miejscowego przyznawała skarżącemu prawo do rozbudowy budynku inwentarskiego jest błędną interpretacją tego planu. Plan ten w bardzo ograniczonym zakresie takie prawo przyznawał i to pod restrykcyjnymi ograniczeniami, a nieruchomości skarżącego kasacyjnie w zakresie objętym zamiarem rozbudowy w ogóle nie podlegały ustaleniom tego planu. Nie można więc zasadnie twierdzić, że wcześniejsze ustalenia planistyczne dopuszczały możliwość rozbudowy budynku inwentarskiego zgodnie z oczekiwaniami inwestora, a obecna treść zaskarżonego planu miejscowego pozbawia tych uprawnień. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że w tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenia studium zostały uwzględnione w treści uchwalonego planu miejscowego, a tym samym zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nakazującego uznanie za wiążąca ustalenia studium przy sporządzaniu planu miejscowego nie jest zasadny. Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nakazującym sporządzenie projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium oraz naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nakazującym stwierdzenie, czy treść planu miejscowego nie narusza studium. Sporządzony przez Prezydenta Miasta O. plan miejscowy w zakresie zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji jest zgodny ze studium, a ponadto Rada Miasta O. uchwalając ten plan prawidłowo stwierdziła, że nie narusza on ustaleń studium. Tym samym także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie jest zasadny, ponieważ organy planistyczne nie naruszyły jednej z zasad sporządzania planu miejscowego, jaką jest brak naruszenia przez plan miejscowy treści studium. Organy planistyczne Miasta O. nie naruszyły, co trafnie ustalił Sąd pierwszej instancji, także władztwa planistycznego definiowanego w art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. W granicach władztwa planistycznego organy gminy mają prawo ingerować władczo (a więc i bez zgody właściciela) w określenie sposobu zagospodarowania terenu. Realizacja zadania publicznego w ramach tzw. "władztwa" oznacza przyznanie przez ustawodawcę pewnego zakresu, pewnej autonomii samorządowi i jest odmienna od wykonywania innych dość precyzyjnie określonych zadań publicznych. W ramach władztwa to organy jednostki samorządu wybierają rozwiązania odpowiednie do realizacji zadania. W tej sprawie istoty prawa własności przysługującego skarżącemu kasacyjnie nie naruszono. Problematyka naruszenia istoty prawa własności była także przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, który podkreślał, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Tym samym nawet pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Ustalenia planu miejscowego zarówno dla obszaru 2RU jak i 9R nie naruszają istoty prawa przysługującego skarżącemu, ani też nie ingerują nadmiernie w prawa skarżącego. Skarżący prowadząc gospodarstwo rolne (chów trzody chlewnej) w granicach miasta wojewódzkiego (O.) powinien zdawać sobie sprawę, że treść studium ogranicza prowadzenie tego typu działalności w tym mieście. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, a dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 1 §§ 1 i 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. Powołany art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych określa funkcję sądów administracyjnych jako części władzy sądowniczej sprawującej wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między wymienionym w tym przepisie organami. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności administracji samorządowej w zaskarżonym zakresie, tj. zaskarżonej części planu miejscowego. Kontrola ta została przeprowadzona w oparciu o kryterium legalności, co wprost wynika także z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Także art. 3 § 1 P.p.s.a. nakazujący sądom administracyjnym sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej i stosowanie środków określonych w ustawie nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto nietrafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie ww. przepisów poprzez brak kontroli co do zasadności przystąpienia w tej sprawie do sporządzania planu miejscowego. Jak już zostało to wyjaśnione, organy planistyczne mogły przystąpić do procedury uchwalania planu miejscowego i przepisy nie wymagają w tym zakresie zgody właścicieli terenów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 147 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w planie aktualnego sposobu zagospodarowania działek skarżącego oraz brak racjonalnego uzasadnienia utworzenia na tym terenie korytarza ekologicznego, co miałoby skutkować nieuzasadnioną ingerencją w prawo własności. Art. 141 § 4 P.p.s.a. określa formalne wymogi stawianie uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego i w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te warunki. Sam skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakiego elementu uzasadnienia nie zawiera zaskarżony wyrok. Art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. określają sposoby rozstrzygania w przypadku uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego lub jej oddalenia. W tej sprawie prawidłowo oddalający skargę, Sąd pierwszej instancji nie naruszył ani art. 147 § 1, ani też art. 151 P.p.s.a. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez Radę Miasta O. w zakresie objętym granicami tej sprawy, to także nie było podstaw do stosowania art. 147 § 1 P.p.s.a. Skutkiem tego należało, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalić. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji tych przepisów, ale w uzasadnieniu skargi całkowicie pomija, na czym to naruszenie miałoby polegać. W zakresie nieruchomości skarżącego objętych planem nie nastąpiło pominięcie ani prawa własności, ani też walorów ekonomicznych przestrzeni. Nadal skarżący ma prawo do dalszego prowadzenia swojej działalności gospodarczej w zakresie chowu trzody chlewnej i tego plan nie zabrania. Skarżący kasacyjnie nie może rozbudowywać budynków inwentarskich, ale jak to już zostało wyjaśnione, także i poprzedni plan miejscowy znacząco ograniczał możliwość budowy lub rozbudowy takich obiektów. Art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. pozwala na określanie w planie miejscowym sposobu wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) i zaskarżony plan określił sposób wykonywania własności przez skarżącego. Także art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy pozwala na zagospodarowanie terenu zgodnie z treścią planu miejscowego lub treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy pod warunkiem nie naruszania chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Art. 6 ust. 2 ww. gwarantuje prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z zapisami planu miejscowego i w tej sprawie nikt nie kwestionuje prawa skarżącego do zagospodarowania jego nieruchomości zgodnie z planem miejscowym. Także i co do tych przepisów skarżący kasacyjnie nie zawarł argumentacji pozwalającej na ustalenie, na czym polegało ich naruszenie przez Sąd pierwszej instancji. Podnoszona przez skarżącego argumentacja o braku racjonalności w tworzeniu korytarza ekologicznego nie mogła uzasadniać unieważnienia zaskarżonej uchwały, ponieważ organ planistyczny gminy może przystąpić do uchwalania planu miejscowego na każdym obszarze gminy. Nie są zasadne kolejne zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutów i argumentów podniesionych w skardze. Kontrolując w tym zakresie zaskarżony wyrok należy wprost stwierdzić, że wszystkie zarzuty zawarte w skardze zostały omówiony w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Także i ostatni zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 31 ust. 3 i 64 ust 1 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione ograniczenie skarżącego jako właściciela w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości, nie może być uznany za uzasadniony. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej naruszenia ww. przepisów skarżący upatruje w tym, że studium zakazało lokalizacji obiektów kubaturowych, za wyjątkiem budynków niemieszkalnych służących obsłudze rolnictwa i mieszkalnych wzdłuż ul. L. w odległości do 500 metrów od ul. O. w C., a plan miejscowy z jednej strony ograniczył możliwość lokalizacji budynków niemieszkalnych służących obsłudze rolnictwa, a z drugiej strony rozszerzył możliwość lokalizacji obiektów mieszkalnych na całym obszarze planu. Ustosunkowując się do tak postawionego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że granice tej sprawy określił sam skarżący i dotyczyły one jedynie jego działek. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie rozpoznawał niezaskarżonej części planu miejscowego i nie oceniał, czy jest ona zgodna lub niezgodna z treścią studium. W związku z tym także i zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący powiększenia obszarów zabudowy mieszkaniowej i braku zbadania tej okoliczności przez Sąd pierwszej instancji nie może uzasadniać w tej sprawie naruszenia art. 31 ust. 1, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wprowadza zasadę proporcjonalności, pozwalającą na ograniczanie praw i wolności konstytucyjnych. Jednym z takich praw jest prawo własności. W zakresie objętym tą sprawą plan miejscowy w sposób dopuszczalny z uwagi, między innymi na ochronę środowiska określił sposób zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącego i te ograniczenia nie naruszyły istoty prawa własności. Nie naruszył plan miejscowy także art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Plan miejscowy nie pozbawił skarżącego prawa własności, ani też nie wprowadził nieuzasadnionych ograniczeń w wykonywaniu tego prawa. Ponadto nie nastąpiło naruszenie art. 140 K.c., który to przepis określa uprawnienia właściciela, zaliczając do nich uprawnienie do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, uprawnienie do pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy oraz do rozporządzania rzeczą, przy czym wszystkie te prawa właściciel może realizować w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Granice określone przez ustawy obejmują także treści planów miejscowych, które, na podstawie art. 6 ust. 1 u.p.z.p. mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności. Tym samym zarzut regulowania sposobu wykonywania prawa własności treścią planu miejscowego także nie może być uznany za zasadny. Rekapitulując należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza prawa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W tej sprawie Rada Miasta O. nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Przyjęte w planie miejscowym rozwiązania nie są pozbawione merytorycznego uzasadnienia, a zakres ingerencji w prawo własności skarżącego kasacyjnie nie jest ani nadmierny, ani też nie narusza zasadę proporcjonalności. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego (tak np. NSA w wyroku z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2812/15, opub. w LEX nr 2355653; NSA w wyroku z 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1189/16, opub. w LEX nr 2499744). W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało do skarżącego kasacyjnie zasądzić na rzecz Miasta O. kwotę 240 złotych stanowiących stosowne wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem Gminy. Zostało ono obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). ----------------------- 5