VII SA/Wa 2902/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę Sygnatura akt VII SA/Wa 2902/17 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem z dnia [...] września 2017r., znak [...], na podstawie art. 61 a § 1, art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 23 z póz. zm.); art. 205a. ust. 1 pkt. 1, art. 205b ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo Lotnicze (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 605 z póz. zm.); art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz. Urz. WE L 46 s.1, 2004), po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], cesjonariusza wierzytelności odszkodowania należnego M. B. i D. B., z tytułu opóźnienia lotu - [...](obsługiwanego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]) z dnia [...].11.2016 r. na trasie [...] - [...], odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ podał, że do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w [...] wpłynął wniosek [...] sp. z o.o., która jest cesjonariuszem wierzytelności odszkodowania należnego M. B. i D. B. z tytułu opóźnienia rejsu [...] z dnia [...].11.2016 r. na trasie [...]- [...]. Wnioskodawca wnosił, aby Prezes Urzędu stwierdził decyzją administracyjną obowiązek wypłaty odszkodowania, określonego w art. 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do art. 205a. ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo Lotnicze, Prezes Urzędu kontroluje przestrzeganie przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 - a w szczególności rozpatruje skargi, o których mowa w art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004. W myśl art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004, każdy pasażer może wnieść do organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie jako odpowiedzialnego za wykonywanie postanowień rozporządzenia w odniesieniu do lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska lub do każdego innego właściwego organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie, skargę na naruszenie rozporządzenia, które miało miejsce na jakimkolwiek lotnisku znajdującym się na terytorium Państwa Członkowskiego, lub dotyczącą jakiegokolwiek lotu z kraju trzeciego na lotnisko znajdujące się na tym terytorium. [...] sp. z o.o. nabyła od M. B. i D. B. w drodze cesji wierzytelność wynikającą z opóźnienia lotu [...] z dnia [...].11.2016 r. [...] sp. z o.o. nie występuje w sprawie w charakterze pełnomocnika pasażerów, ani co oczywiste nie była pasażerem tego rejsu. Zarówno ustawodawca unijny jak i ustawodawca polski kompetencję do złożenia skargi do krajowego organu przyznał wyłącznie pasażerowi. Pasażer ma możliwość działania przez umocowanego pełnomocnika. [...] sp. z o.o. nie jest pełnomocnikiem pasażerów, gdyż nie działa w ich imieniu i na ich rzecz, ale jako cesjonariusz występuje we własnym interesie. Ponadto zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a., pełnomocnikiem stron może być osoba fizyczna, posiadająca zdolność do czynności prawnych. [...] sp. z o.o. jest osobą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe uznano, że [...] sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony postępowania i nie może skutecznie wystąpić z wnioskiem do Prezesa Urzędu o jego wszczęcie. Dalej organ zauważył, iż w sprawie, w której pasażer domaga się od przewoźnika lotniczego odszkodowania za odwołany lot na podstawie art. 7 rozporządzenia, zachodzi przemienność drogi postępowania przed sądami powszechnymi albo Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego (Uchwała SN z 7.02.2014 r., sygn. akt III CZP 113/13). Wobec braku odesłania w ustawie Prawo lotnicze do przepisów Kodeksu cywilnego, brak jest podstaw do stosowania tych przepisów w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Tym samym podmiotem uprawnionym do skierowania skargi do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na przewoźnika lotniczego na podstawie art. 205a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 16 rozporządzenia jest wyłącznie pasażer skarżonego lotu (wyrok NSA z dnia 2.08.2016 r. sygn. akt: I OSK 2714/15). Zbycie roszczenia, wynikające z przepisów materialnego prawa cywilnego, jest bez znaczenia dla postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 a § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. [...] sp. z o.o. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem z dnia [...] października 2017r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 i art. 66 § 3 k.p.a., art. 20 ust. 1 i art. 205a ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. - Prawo lotnicze, po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o., na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie z dnia [...] września 2017 r. - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i zwrócił skarżącemu podanie. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 1 czerwca 2017 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie wpłynął wniosek [...] sp. z o.o., o stwierdzenie naruszenia przez [...] sp. z o.o. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, dotyczący lotu z [...] listopada 2016 r. na trasie [...] - [...], kod [...]. Z wniosku wynikało, iż [...] sp. z o.o. swoją legitymację procesową do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego wywodzi z uszczuplenia majątku, przy czym uszczuplenie to nie powstało bezpośrednio z naruszeniem prawa wewnątrzwspólnotowego, ale w oparciu o stosunek cywilnoprawny łączący wnoszącego z M. B. oraz D. B.. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, uznając że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 posiada tylko pasażer, natomiast legitymacji takiej nie posiada osoba, która nabyła wierzytelność od pasażera w drodze umowy cywilnoprawnej. Wnioskodawca zarzucał organowi naruszenie art. 28 w zw. z art. 30 § 1 i 4 oraz art. 61 § 1 k.p.a. W tym kontekście organ wskazał, że art. 205a ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo lotnicze stanowi, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego kontroluje przestrzeganie przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004/WE, a w szczególności rozpatruje skargi, o których mowa w art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004/WE. Stosownie do art. 16 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 każde Państwo Członkowskie wyznacza organ odpowiedzialny za wykonywanie postanowień rozporządzenia w odniesieniu do lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska. W myśl art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004, każdy pasażer może wnieść do każdego organu wyznaczonego na podstawie ust. 1 lub do każdego innego właściwego organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie, skargę na naruszenie niniejszego rozporządzenia, które miało miejsce na jakimkolwiek lotnisku znajdującym się na terytorium Państwa Członkowskiego lub dotyczącą jakiegokolwiek lotu z kraju trzeciego na lotnisko znajdujące się na tym terytorium. Z powyższych regulacji wynika, iż zarówno prawodawca europejski jak i polski ustawodawca przesądzili, iż prawo do złożenia skargi w przedmiocie uzasadnionego podejrzenia naruszenia prawa do organu odpowiedzialnego za wykonywanie postanowień rozporządzenia (WE) nr 261/2004, przysługuje jedynie pasażerom. W myśl art. 205b ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze w razie złożenia skargi, o której mowa w art. 16 ust. 2 ww. rozporządzenia, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego może stwierdzić, w drodze decyzji administracyjnej naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego, określając zakres nieprawidłowości oraz nakładając karę, o której mowa w art. 209b ust. 1, zaś w razie stwierdzenia naruszenia przepisu art. 7, art. 8 ust. 1 lit. a lub art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE określa również obowiązek i termin jego usunięcia. Skarga pasażera inicjuje wprawdzie stosowne postępowanie, ale w żaden sposób nie wyznacza zakresu działań, które w takiej sytuacji organ zobowiązany jest podjąć. Głównym celem postępowania wszczętego w związku ze skargą, o której mowa w art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004, jest zapobieganie naruszeniom prawa przez nakładanie kar pieniężnych. Cechą materialnego prawa administracyjnego jest braku ogólnej regulacji co do następstwa prawnego. Zasadę niedopuszczalności następstwa prawnego, zgodnie z regułami wykładni, potwierdzają istniejące od niej wyjątki. Każdy z nich znajduje umocowanie w wyraźnym przepisie prawa. Zasadniczo wyjątki te dotyczą tzw. stosunków administracyjnoprawnych rzeczowych, których źródłem może być przepis prawa lub akt administracyjny, nazywany w związku z tym rzeczowym. Nie wygasa on z chwilą utraty bytu przez podmiot stosunku, ale przechodzi na każdoczesny podmiot władający określoną rzeczą. Roszczenie o zryczałtowane odszkodowanie wynikające z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 jest roszczeniem cywilnoprawnym, które z mocy przepisów szczególnych, tj. art. 205a ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze może być dochodzone w drodze postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 15.07.2016r., sygn. akt I OSK 2509/14 oraz wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2643/15). Sformułowanie art. 2 § 1 i § 3 k.p.c. jednoznacznie wskazuje, że przekazanie rozpoznawania spraw cywilnych innym niż sądy powszechne organom władzy publicznej traktować należy jako wyjątkowe, ze wszystkimi tego konsekwencjami dla wykładni prawa, w której kierować się należy zasadą nierozszerzania wyjątków. Obecnie brak jest regulacji prawnych w odniesieniu do podmiotu nabywającego od osoby pokrzywdzonej naruszeniem wspólnotowym w drodze czynności cywilnoprawnej wierzytelność wynikającą z tego naruszenia. Skoro zasadą jest, iż do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, a na zasadzie wyjątku pasażer, jako osoba pokrzywdzona naruszeniem wspólnotowym, może skorzystać ze środka ochrony prawnej, jakim jest skarga, o której mowa w art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004, to należy stwierdzić, iż tylko skargi pochodzące od pasażerów powodują skutek wszczęcia postępowania, a tym samy obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 661/15). Natomiast nabycie przez cesjonariusza od osoby pokrzywdzonej naruszeniem wspólnotowym (pasażera) roszczeń, nie pozwala na wstąpienie tego podmiotu do postępowania administracyjnego jako strony zamiast lub obok pasażera. Cesjonariusz ochrony swoich praw i roszeń może dochodzić jedynie na drodze postępowania cywilnego. W myśl art. 66 § 3 zd. 1 in fine k.p.a. w przypadku gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2017 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie, gdy tymczasem z podania wynikało, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, dlatego organ uchylił zaskarżone postanowienie w całości i zwrócił podanie wnoszącemu. [...] Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2017 r. Zarzuciła organowi: - naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 205a ust. 1 pkt 1 Prawa lotniczego z wniosku [...] Sp. z o.o. będącego nabywcą majątkowych praw pasażerów, wynikających z art. 7 rozporządzenia (WE) 2561/2004; - naruszenie art. 30 § 1 i 4 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieni faktu, iż na skutek zawarcia umowy cesji [...] Sp. z o.o. winno zostać uznane za stronę postępowania, w miejsce pasażerów D. B. i M. B. Skarżąca domagała się uchylenia postanowienia z dnia [...] października 2017 r., oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] września 2017r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 61 a § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek strony. Treść art. 30 § 1 k.p.a. wskazuje, iż zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast z art. 61 a § 4 k.p.a., wynika, iż "w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Spółka z o.o. [...], na skutek zawarcia umowy cesji stała się stroną postępowania, uprawnioną do wszczęcia postępowania administracyjnego. Bez znaczenia przy tym jest, że nie była pasażerem przedmiotowego rejsu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Z akt sprawy wynikało, że w dniu 1 czerwca 2017 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie wpłynął wniosek [...] sp. z o.o., o stwierdzenie naruszenia przez [...] sp. z o.o. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, dotyczący lotu z dnia [...] listopada 2016 r. na trasie [...]- [...], kod [...]. Wnioskodawca domagał się, aby Prezes Urzędu stwierdził obowiązek wypłaty odszkodowania, określonego w art. 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. [...] sp. z o.o., nabyła w drodze cesji od pasażerów – M. B. i D. B., wierzytelność wynikającą z opóźnienia lotu [...] z dnia [...].11.2016 r. [...] sp. z o.o. nie występowało w sprawie w charakterze pełnomocnika pasażerów, ani co oczywiste, nie była pasażerem tego rejsu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do art. 205a. ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo Lotnicze, Prezes Urzędu kontroluje przestrzeganie przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 - a w szczególności rozpatruje skargi, o których mowa w art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004. W myśl art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 pasażer może wnieść do organu wyznaczonego na przez Państwo Członkowskie jako odpowiedzialnego za wykonywanie postanowień rozporządzenia, skargę na naruszenie rozporządzenia. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca unijny jak i ustawodawca polski kompetencję do złożenia skargi do krajowego organu wykonawczego przyznał wyłącznie pasażerowi. Pasażer ma możliwość działania przez umocowanego pełnomocnika. [...] sp. z o.o. nie jest pełnomocnikiem pasażerów, gdyż nie działa w ich imieniu i na ich rzecz, ale jako cesjonariusz występuje we własnym interesie. Biorąc pod uwagę powyższe słusznie organ uznał, że [...] sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony postępowania, a zatem nie może skutecznie wystąpić z wnioskiem do Prezesa Urzędu o jego wszczęcie. W sprawie, w której pasażer domaga się od przewoźnika lotniczego odszkodowania za odwołany lot na podstawie art. 7 rozporządzenia zachodzi przemienność drogi postępowania przed sądami powszechnymi albo Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego ( Uchwała SN z 7.02.2014 r., sygn. akt III CZP 113/13). Wobec braku odesłania w ustawie Prawo lotnicze do przepisów Kodeksu cywilnego, brak jest podstaw do stosowania tych przepisów w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Tym samym podmiotem uprawnionym do skierowania skargi do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na przewoźnika lotniczego na podstawie art. 205a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 16 rozporządzenia jest wyłącznie pasażer skarżonego lotu. Zbycie roszczenia, wynikające z przepisów materialnego prawa cywilnego, jest bez znaczenia dla postępowania administracyjnego. Cechą materialnego prawa administracyjnego jest brak ogólnej regulacji co do następstwa prawnego. Zasadę niedopuszczalności następstwa prawnego, potwierdzają istniejące od niej wyjątki mające umocowanie w wyraźnym przepisie prawa. Zasadniczo wyjątki te dotyczą tzw. stosunków administracyjnoprawnych rzeczowych. Roszczenie o zryczałtowane odszkodowanie wynikające z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 jest roszczeniem cywilnoprawnym, które z mocy przepisów szczególnych, tj. art. 205a ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze może być dochodzone w drodze postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 15.07.2016r., sygn. akt I OSK 2509/14 oraz wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2643/15). W obecnym stanie prawnym brak jest regulacji kształtujących pozycję prawną podmiotu nabywającego od osoby pokrzywdzonej naruszeniem wspólnotowym w drodze czynności cywilnoprawnej wierzytelność, wynikającą z tego naruszenia. Nabycie przez cesjonariusza od osoby pokrzywdzonej naruszeniem wspólnotowym (pasażera) roszczeń nie pozwala na wszczęcie przez ten podmiot postępowania administracyjnego zamiast lub obok pasażera. Cesjonariusz ochrony swoich praw i roszeń może dochodzić jedynie na drodze postępowania cywilnego. W myśl art. 66 § 3 zd. 1 in fine k.p.a. w przypadku gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Słusznie organ uchylił zaskarżone postanowienie w całości i zwrócił podanie wnoszącemu. Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne, podzielając w całości przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu argumentację - uruchomienie żądanego postępowania było niemożliwe. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.