VII SA/Wa 2789/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi B. W. i T. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę VII SA/Wa 2789/17 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. i T. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2017 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2011r. znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].07.2017 r., znak: [...]. Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...].07.2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Państwa B. i Ta. W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2011 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...].04.2011 r., znak: [...], nakazującej B. i T. W. rozbiórkę muru oporowego, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] K. o wysokości około 0,90 m do 1,10 m w granicy działek nr [...] i [...] obr. [...] K. oraz o wysokości około 0,40 m do 1,0 m w granicy działek nr [...] i [...] obr. [...] K. przy ul. T. [...] w K. - wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. B. i T. W. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...].07.2017 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej a następnie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 08.12.2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 1426/11, oddalił skargę B. i T. W. na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję [...] WINB z dnia [...].06.2011 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB w K. z dnia [...].04.2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki muru oporowego a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 08.01.2014 r., sygn. akt: II OSK 1801/12, oddalił skargę kasacyjną B. i T. W. od cytowanego wyżej wyroku WSA w Krakowie z dnia 08.12.2011r. Niemniej organ podkreślił , że w rozpatrywanej sprawie B. i T. W. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].06.2011 r. powołując się na okoliczności, które nie były przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...].06.2011r. Wnioskodawcy jako jego podstawę wskazali art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., Wyjaśnili, że w trakcie wykonywania pomiarów geodezyjnych na działce nr [...] powzięte zostały wątpliwości co do rzeczywistego usytuowania ogrodzenia. Podnieśli, że ze sporządzonego przez geodetę M. K. szkicu pomiarowego wynika, że na działce wskazanej w decyzji o rozbiórce, tj. działce nr [...] obręb [...] K. nie znajduje się żaden mur oporowy, a jedynie fragment ogrodzenia, którego większa część znajduje się na działkach oznaczonych numerami: [...] oraz [...] obr. [...] K. Zdaniem B. i T. W. ww. okoliczności stanowią podstawę do zakwalifikowania weryfikowanej decyzji jako niewykonalnej w chwili jej wydania. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku oraz po dokonanej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, GINB decyzją z dnia [...].07.2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].06.2011r. Analizując sprawę ponownie organ uznał stanowisko zaprezentowane w decyzji GINB z dnia [...].07.2017 r. za słuszne argumentując, że brak jest podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadą zarzucaną przez stronę skarżącą, określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a lub którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. GIMB podkreślił, że po przeprowadzeniu przez PINB w K. w dniu 06.09.2007r. i w dniu 23.10.2007r. kontroli nieruchomości położonej przy ul. T. [...] w K. (działka nr [...] obr. [...] P.) ustalono, że na ww. działce wykonano ogrodzenie od strony posesji przy ul. T. [...] (działka nr [...]) na murze betonowym o wysokości około 0,40 m - 1,0 m. Natomiast od strony posesji przy ul. S. [...], (działka nr [...]) został wykonany mur o wysokości około 0,90 m - 1,10 m. Na obu częściach muru oporowego została zamontowana siatka z elementów prefabrykowanych o wysokości około 1,70 m. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że w związku z podniesieniem terenu działki nr [...] doszło do wykonania przez inwestora muru oporowego. Przedmiotowy mur oporowy został wykonany w 2006r. (zob. wpis kierownika budowy do dziennika 14.11.2006 r.) bez zgody właściwego organu administracji budowlanej. Organ wskazał, ze zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ winien jednakże wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo i w pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych niż nakaz rozbiórki form reagowania na samowolę budowlaną. Legalizacja samowoli jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy budowa jest zgodna z określonymi w odpowiednich aktach zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz jednocześnie nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. GIMB wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie PINB w K. postanowieniem z dnia [...].11.2010r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego , nałożył na B. i T. W. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 28.02.2011r.czego zobowiązani nie wykonali. W następstwie powyższego PINB w K. decyzją z dnia [...].04.2011 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, utrzymaną w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...].06.2011r., nakazał B. i T. W.rozbiórkę przedmiotowego muru oporowego. Oceniając decyzję organu wojewódzkiego z dnia 30.06.2011r. pod kątem obarczenia jej wadą niewykonalności, określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ wskazał, że zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, niewykonalność decyzji może być faktyczna i prawna. W pierwszym przypadku nie ma możliwości technicznych, a w drugim - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Podkreślił, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas. Przez decyzję trwale niewykonalną należy rozumieć decyzję, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w decyzji praw, jak również trwale pozbawiony możliwości wykonywania określonych tam obowiązków. Wskazał, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie uzasadnia natomiast twierdzenia o niewykonalności decyzji jej wysoki koszt lub nieopłacalność ekonomiczna. Od niewykonalności decyzji należy odróżnić sytuacje, w których zachodzą trudności z jej wykonaniem. Trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji i nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem GINB, nie można uznać za zasadne twierdzenia o braku możliwości dokonania rozbiórki przedmiotowego muru oporowego przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Organ zauważył, że fakt częściowej lokalizacji spornego muru oporowego na działkach sąsiednich, nie może świadczyć o niewykonalności weryfikowanej decyzji, tym bardziej, że zgromadzony materiał dowodowy oraz wydane na etapie postępowania zwykłego decyzje określają dokładnie, jaki obiekt budowlany objęty jest nakazem rozbiórki. Wskazał ponadto, że podane przez wnioskodawców okoliczności, dotyczące rzeczywistego usytuowania muru oporowego, zostały ujawnione po wydaniu weryfikowanej decyzji [...] WINB z dnia [...].06.2011r., a więc organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania w ramach nadzoru budowlanego nie posiadały o nich wiedzy. Szkic pomiarowy sporządzony przez geodetę M. Ko., obrazujący usytuowanie muru oporowego, powstał dopiero w dniu 22.07.2014r., natomiast postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące spornego obiektu zostało zakończone w dniu [...].01.2014r. Organ podkreślił, że w dacie wydania przez organ powiatowy decyzji nakazującej rozbiórkę kwestie dotyczące lokalizacji muru oporowego nie budziły wątpliwości. W decyzji w sposób dokładny określono jaki obiekt podlega rozbiórce. Ponadto w materiale dowodowym znajduje się dokumentacja fotograficzna przedstawiająca sporny mur oporowy. Nie można wobec tego , zdaniem GIMB uznać, że w sprawie mamy do czynienia z wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na błędne ustalenia w zakresie lokalizacji przedmiotowego obiektu. Organ ostatecznie ocenił, że badana decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. GINB stwierdził ponadto, że brak jest podstaw do uznania za zasadny zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu dotyczącego tego, że poprzez wydanie decyzji organu powiatowego z dnia [...].04.2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki muru oporowego, B. i T. W. "zostali trwale pozbawieni procesu legalizacji". Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017r. wywiedli B. i T. W . Wskazanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie, polegające na niewyczerpującym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiały dowodowego, co skutkowało: a. nieuwzględnieniem okoliczności, że Skarżący nigdy nie zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania, w którym została wydana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r., znak: [...] i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011r., znak: [...], a w konsekwencji odmową stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.; b. nieuwzględnieniu okoliczności, że konstrukcja, której rozbiórkę nakazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r., nie jest położona na działce nr [...] obr. [...], a w konsekwencji brakiem stwierdzenia, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r., znak: [...] i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011r., znak: [...], była niewykonalna w dniu jej wydania ze względu na nieistnienie przedmiotu decyzji, a jej niewykonalność ma charakter trwały, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego.; c. nieuwzględnieniu okoliczności, że obiekt, którego rozbiórkę nakazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011r., znak: [...], stanowi ogrodzenie, a nie mur oporowy, a w konsekwencji wydaniu decyzji w sprawie wyłączonej spod nadzoru budowlanego, zatem z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz braku pełnego wyjaśnienia tych kwestii w uzasadnieniu decyzji, co spowodowało wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r., znak: [...] i poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011r., znak: [...], mimo, że bezspornym jest, że zaszły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. 2. art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2017r., znak: [...], oraz nie orzeczeniu co do istoty sprawy, a to na nieuwzględnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2011r., znak: [...], i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], mimo że zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. na podstawie tak sformułowanych zarzutów wnieśli o uwzględnienie skargi w całości oraz: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017r., znak: [...] w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2017r., znak: [...] w całości; 2. na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości; 3. oraz o zasądzenie od Organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego (łącznie z kwotą 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa), według norm prawem przepisanych. W obszernym uzasadnieniu Skarżący rozwinęli zarzuty zawarte w skardze. W odpowiedzi na wniesioną skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym nie jest związany granicami skargi. Skarga podlega oddaleniu jako, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, jakkolwiek Sąd nie w pełni aprobuje treść jej uzasadnienia. Z akt sprawy wynika, że Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2011r., argumentując, iż w trakcie wykonywania pomiarów geodezyjnych na działce nr [...] powzięli wątpliwości co do rzeczywistego usytuowania ogrodzenia. Podnieśli, że ze sporządzonego przez geodetę M. K. szkicu pomiarowego wynika, że na działce wskazanej w decyzji o rozbiórce, tj. działce nr [...] obręb [...] K. nie znajduje się żaden mur oporowy, a jedynie fragment ogrodzenia, którego większa część znajduje się na działkach oznaczonych numerami: [...] oraz [...] obr. [...] K. Zdaniem B. i T. W. ww. okoliczności stanowią podstawę do zakwalifikowania weryfikowanej decyzji jako niewykonalnej w chwili jej wydania albowiem dotyczy ona obiektu, który nigdy nie istniał w miejscu wskazanym w tej decyzji. Wobec powyższego zaznaczyć należy, że kwestionowana przez B. W. i T.W. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2011r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.z dnia [...].04.2011r. nakazującą Skarżącym dokonanie rozbiórki muru oporowego usytuowanego na działce nr [...] obr.[ w K., została skontrolowana wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8.12.2011r. sygn. II SA/Kr 1426/11 , oddalającym ich skargę, które to orzeczenie zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w następstwie oddalenia skargi kasacyjnej , wyrokiem z dnia 8.01.2014r. sygn. II OSK 1801/12. Z treści uzasadnienia wyroku NSA jednoznacznie wynika i jest poza sporem, że Skarżący wybudowali , bez stosownego pozwolenia na budowę, mur na którym założona została siatka ogrodzeniowa na działce nr 8[...], obr. [...] K. , o wysokości około 0,90m do 1.10m w granicy działek [...] i [...] obręb [...] P. oraz o wysokości około 0,40m do 1 m w granicy działek [...] i [...] obręb [...] P. Jednocześnie wniosek Stron w sprawie niniejszej precyzuje, że ich intencją jest obecnie udowodnienie, iż pozyskany przez nich "szkic pomiarowy" wykonany przez geodetę M. K. w 2014, dokumentuje, że usytuowanie spornego muru oporowego, nazywanego przez nich ogrodzeniem , ma miejsce na nieruchomościach, które nie stanowią ich własności , a zatem nie na działce nr [...]. Z powyższego wywodzą, że omówiona wyżej decyzja nakazująca im rozbiórkę opisanego w niej muru oporowego odnosi się do obiektu wzniesionego na działkach osób trzecich i jest wobec tego niewykonalna. Tym samym, B. W. i T. W. w istocie zaprzeczają ustaleniom faktycznym i ocenie dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny We wskazanych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy podkreślić wobec tego należy, że znajduje w niej zastosowanie treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. I OPS 6/09, która przesądza, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw z art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że okoliczności wskazane przez Skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w postaci ujawnienia się nowych dowodów ( pomiarowego szkicu geodezyjnego) , co do istnienia w dacie wydania kwestionowanej decyzji faktów, które nie były znane organowi administracji , powinny być przedmiotem ewentualnego postępowania wznowieniowego w oparciu o treść art.145§ 1 pkt.5 k.p.a. Na system weryfikacji decyzji ostatecznych składa się bowiem zarówno postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ( art.156 k.p.a.) jak i postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ( art.145 k.p.a.). Poza sporem jest, że system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Zważyć również należy, że naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.