II OSK 2369/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 146/16 w sprawie ze skargi H. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2016r. sygn. akt II SA/Ke 146/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę H. G. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. z dnia [..] grudnia 2015r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [..] grudnia 2015r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: [..]WINB) po rozpatrzeniu wniosku H. G. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) z dnia [..] września 2015 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym z dnia [..] sierpnia 2015r., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia i stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że postanowienie PINB z dnia [..] września 2015 r. zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 18 września 2015 r. Zażalenie zostało wniesione (nadane na poczcie) w dniu 1 października 2015 r., a wniosek o przywrócenie terminu w dniu 23 października 2015 r. Zdaniem organu nie została spełniona przesłanka uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Zobowiązany nie dopełnił bowiem obowiązku dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, niedokładnie zapoznając się z treścią rozstrzygnięcia z dnia [..] września 2015 r. nazwanego "postanowieniem" a nie "decyzją", a w szczególnie niedokładnie czytając pouczenie. Z kolei nadciśnienie w ocenie organu nie jest chorobą uniemożliwiającą złożenie zażalenia. Tylko bowiem nagła choroba uniemożliwiająca np. udanie się na pocztę mogłaby stanowić usprawiedliwienie uchybienia terminu. W odniesieniu do pkt 2 rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 134 Kpa i wyjaśnił, że skoro zarówno na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, jak i na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu przysługuje ten sam środek zaskarżenia, to wskazane było w przypadku odmowy przywrócenia terminu, stwierdzenie jednocześnie uchybienia tego terminu w jednym postanowieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. G. zarzucił organowi nietrafne i "bezduszne" potraktowanie jego wniosku o przywrócenie terminu, podnosząc, że jako człowiek "nękany" przez organy nadzoru budowlanego miał prawo się pomylić, otrzymując wcześniej pisma, w których termin do wniesienia odwołania wynosił 14 dni. Powtórzył, że choruje na nadciśnienie i przy każdym piśmie otrzymanym z organów nadzoru budowlanego dostaje zawrotów głowy i praktycznie nie może normalnie funkcjonować. W odpowiedzi na skargę [..]WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że wskazane przez skarżącego okoliczności nie mogą świadczyć o braku jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Bezsporne bowiem jest, że postanowienie z dnia [..] września 2015 r. zawierało prawidłowe pouczenie o terminie wniesienia zażalenia. Błędne przeświadczenie o innym niż w rzeczywistości terminie do wniesienia środka zaskarżenia, opierające się na dotychczasowym doświadczeniu z korespondencją przychodzącą do niego z organów nadzoru budowlanego, nie może stanowić usprawiedliwienia dla niedbalstwa polegającego na niedokładnym zapoznaniu się z otrzymanym postanowieniem. Pouczenie było jasne i czytelne, nawet dla osoby bez wykształcenia prawniczego. Sąd zwrócił uwagę, że organ po to za każdym razem zamieszcza w rozstrzygnięciu (decyzji, postanowieniu) stosowne pouczenie, żeby nie było wątpliwości co do rodzaju środka zaskarżenia, sposobu jego wniesienia i terminu. Obowiązkiem strony dbającej należycie o swoje interesy jest zaś zapoznanie się z pouczeniem. Skarżący nie uprawdopodobnił również, by choroba nadciśnienia stanowiła przeszkodę uniemożliwiającą złożenie zażalenia w terminie. Jest to argument o tyle nieprzekonujący, że jednocześnie jako przyczynę uchybienia wskazano doświadczenia z wcześniejszymi decyzjami administracyjnymi. Poza tym stan chorobowy może w określonych okolicznościach faktycznych stanowić przesłankę uzasadniającą przywrócenie terminu procesowego, ale przesłanki te oceniane są zawsze indywidualnie, tj. z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy. Sąd wskazał, że w pełni podziela reprezentowany w orzecznictwie pogląd, iż do okoliczności faktycznych, które uzasadniają przywrócenie uchybionego terminu zalicza się jedynie chorobę nagłą. Tym samym nie każda choroba jest przeszkodą do dokonania określonej czynności procesowej. W rozpoznawanej sprawie okoliczności wskazane przez skarżącego w związku z chorobą są na tyle ogólne, że nie uprawdopodabniają w stopniu wystarczającym braku winy w uchybieniu terminu. Skarżący nie sprecyzował na czym polega niemożność normalnego funkcjonowania pod wpływem choroby. W szczególności skarżący nie wskazał na żadne konkretne zdarzenie, które w terminie otwartym do wniesienia zażalenia uniemożliwiało mu złożenie zażalenia osobiście lub za pośrednictwem innej osoby. Zażalenie nie jest czynnością skomplikowaną, nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z zażalenia wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanego postanowienia. W skardze kasacyjnej H.G. zakwestionował powyższy wyrok w całości zarzucając: - naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, iż norma ta dla wykazania okoliczności podnoszonych przez skarżącego w jego wniosku o przywrócenie terminu wymaga udowodnienia a nie jedynie uprawdopodobnienia stanu faktycznego istotnego dla uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia, a także przez przyjęcie, iż podana przez skarżącego okoliczność braku świadomości co do tego, iż uchybia on terminowi do dokonania czynności, wynikający ze schorzenia na które cierpi, sama w sobie nie wyklucza winy w uchybieniu terminu, w jakiejkolwiek z jej postaci. Na tej podstawie wniósł o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego zawiera zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na tej podstawie kasacyjnej, skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu, a nie decyzji organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12). Ponadto przyjmuje się, że nie stanowi wskazania podstawy kasacyjnej powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 1149/04 publikowany komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Zakamycze 2005 str. 414). Należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu k.p.a., bowiem nie znajduje on zastosowania w postępowaniu sądowym, co najwyżej mógł dokonać niewłaściwej oceny przeprowadzonego w oparciu o powołany przepisy postępowania przed organami administracji publicznej, ale takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Prawidłowo skarga kasacyjna powinna wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji, więc te, które ten Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.). Niezależnie jednak od sposobu sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Wprawdzie organ odwoławczy może przywrócić termin do wniesienia zażalenia, ale jest to uwarunkowane prośbą zainteresowanego, który obowiązany jest uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 k.p.a.). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin - art. 58 § 2 k.p.a. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia powinien zatem powoływać się na okoliczności wskazujące na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu, które zapewniają uprawdopodobnienie zasadności tego wniosku. Wprawdzie uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie, to jednak uprawdopodobnienie winno prowadzić do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie będące przyczyną uchybienia terminu rzeczywiście miało miejsce. Podzielić należy przy tym pogląd prawny wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2006 r. (sygn. akt III CZ 28/06, LEX nr 188379), według którego chociaż uprawdopodobnienie jest wyjątkiem od reguły formalnego przeprowadzenia dowodu, działającym na korzyść strony powołującej się na określony fakt, to jednak nie oznacza to, że może ono w każdej sytuacji opierać się tylko na samych twierdzeniach strony. Odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 8 luty 2007r. sygn. akt II OSK 1806/06, LEX nr 337473 oraz B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2004 s. 331). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przez skarżącego przesłanki uchybienia siedmiodniowemu terminowi do wniesienia zażalenia nie stanowiły w okolicznościach tej sprawy podstawy do przywrócenia przedmiotowego terminu, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku. W złożonym wniosku skarżący wskazał, że uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn niezawinionych przez niego, gdyż pomylił termin do wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia, z terminem do zaskarżenia decyzji, co było spowodowane zdenerwowaniem wywołanym otrzymaną korespondencją z organu nadzoru budowlanego oraz chorobą (nadciśnieniem). Takie okoliczności niewątpliwie świadczą jedynie o braku staranności w zapoznaniu się przez skarżącego z treścią pouczenia znajdującego się w otrzymanym postanowieniu. Także sam fakt powołania się na chorobę nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż istniała obiektywna przeszkoda w dochowaniu przez stronę terminu do wniesienia zażalenia. Nawet choroba wymagająca leżenia nie uzasadnia sama przez się braku zawinienia i przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, o ile osoba uprawniona do dokonania tej czynności mogła skorzystać z pomocy osób trzecich ( por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2175/10, LEX nr 1138097). Skarżący nie wykazał, że na skutek choroby nie był w stanie dokonać czynności w terminie osobiście, jak również za pośrednictwem innych osób. Należy również wskazać, że skarżącemu prawidłowo doręczono postanowienie organu I instancji z precyzyjnym i wyczerpującym pouczeniem. Jeżeli, mimo tego miałby problem ze zrozumieniem pouczenia, to przy dochowaniu minimum staranności mógł temu zaradzić, chociażby uzyskując dodatkowe wyjaśnienia drogą telefoniczną, bądź poprzez stawiennictwo w siedzibie organu, czy też zwracając się o pomoc do osób najbliższych. Wskazać należy, że również żadne cechy osobiste strony, na które się powołuje w skardze, jak i przedmiot postępowania nie usprawiedliwiają braku działania strony w dochowaniu terminu do wniesienia zażalenia. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, pozwalających na jej uwzględnienie, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.