VIII SA/Wa 439/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. R., M. K., K. K., A. K., P. K. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 roku w sprawie VIII SAB/Wa 88/17 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 roku w sprawie VIII SAB/Wa 88/17; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących K. R., M. K., K. K., A. K., P. K. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 7 maja 2018 r. K. R., M. K., K. K., A. K. i P.K. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 88/17. Powołanym wyrokiem sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z 29 września 2014 r. w przedmiocie przyznania własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w części nieobjętej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2-17 r., tj. działek ewid. Nr [...] i [...] z obrębu [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że termin wykonania ww. wyroku upłynął z dniem 10 marca 2018 r. W związku z brakiem jakiejkolwiek aktywności organu w sprawie skarżący pismem z 27 marca 2018 r. wezwali organ – zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. - do załatwienia sprawy poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Pomimo powyższego do dnia wydania niniejszego orzeczenia Prezydent [...] nie rozstrzygnął wniosku skarżących. Skarżący wnieśli jednocześnie o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz o wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, w oparciu o art. 154 § 2 p.p.s.a. w przedmiocie przyznania własności czasowej do nieruchomości i zasądzenie kosztów procesowych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż w dniu [...].03.1949 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek K. K. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...]. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].12.1955 r. odmówiono przyznania K. K. prawa własności czasowej do ww. gruntu i jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].05.2013 r. stwierdziło nieważność ww. orzeczenia administracyjnego z dnia [...].12.1955 r. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...].06.2016 r. orzeczono ustanowić na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...]części zabudowanego gruntu o pow. 416 m2, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej Nr [...], na rzecz skarżących. Jednocześnie odmówiono ustanowienia na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu położonego w [...] ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W odniesieniu do pozostałej części ww. nieruchomości, wchodzącej w skład działek ew. nr [...], [...] oraz części dz. ew. nr [...] z obrębu [...], wniosek dekretowy nie został dotąd rozpoznany. Pismem z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt: [...] Prokurator del. do Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] sprzeciw od ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. W związku z powyższym Prezydent [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 3 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku K.K. z dnia [...].03.1949 r., o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] w części nieobjętej decyzją Prezydenta [...] z dnia[...].06.2016 r., do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga, w zakresie w jakim zarzuca Prezydentowi [...] bezczynność w wykonaniu prawomocnego wyroku tutejszego sądu jest zasadna, co skutkować musi wymierzeniem organowi określonej w sentencji grzywny, jak też oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z kolei, w myśl art. 154 § 2 p.p.s.a sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z powołanego art. 154 § 1 wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie, stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione. Z akt sprawy wynika, że pomimo upływu zakreślonego terminu Prezydent [...] nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 88/17, co czyni zasadną skargę na niewykonanie tego wyroku. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 25 października 2017 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 88/17 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] - w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Te wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu 10 stycznia 2018 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 10 marca 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia podjęcia niniejszego orzeczenia, mimo uprzedniego wezwania przez strony do wykonania powyższego wyroku, Prezydent [...] zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], wydanym po złożeniu rozpoznawanej skargi na niewykonanie wyroku, organ zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania prawa własności czasowej do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Skoro zatem Prezydent [...] po wyroku z 25 października 2017 r. do momentu zawieszenia postępowania sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest uzasadniony. Niewykonywanie wyroków sądów godzi bowiem w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skład orzekający ocenił, iż wystarczająco represyjną jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 500 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia skali przekroczenia terminu załatwienia sprawy. W dacie wnoszenie skargi termin ten przekroczony został bowiem o dwa miesiące. Wymierzając grzywnę w powyższej wysokości uwzględniono także akcentowany w odpowiedzi na skargę kontekst sprawy w jakiej organ pozostaje w zwłoce. Ta zaś dotyczyła sprawy w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej. Sądowi natomiast z urzędu znana jest okoliczność znacznej ilości tego typu spraw zawisłych przed organem oraz ich stopień skomplikowania. Oczywiście te okoliczności nie uwalniają organu od odpowiedzialności za niewykonywanie prawomocnego orzeczenia sądu, niemniej muszą być uwzględniane przy gradacji nakładanej z tego tytułu sankcji, jak też oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Mając zatem na uwadze skalę przekroczenia wyznaczonego wyrokiem terminu i wspomniane wyżej okoliczności, które stanowiły zasadniczy czynnik rzutujący na przedłużanie postępowania, nie ma w ocenie Sądu wystarczająco uzasadnionych podstaw by zwłokę tę kwalifikować jako przejaw rażącego naruszania prawa, będącego wynikiem przede wszystkim lekceważącego stosunku do obowiązujących organ norm postępowania czy też stron, które postępowanie to zainicjowały, przekładającego się na szczególnie długotrwałe milczenie w sprawie. mając na uwadze treść art. 154 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdza, że w związku z dwumiesięcznym (w okresie zawieszenia postępowania termin nie biegnie) przekroczeniem terminu wyznaczonego przez Sąd, bezczynność organu po wyroku Sądu z dnia 25 października 2017 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 154 § 2 p.p.s.a. można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, pozorny powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 roku, sygn. akt I SA/Wa 73/18). Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżących o przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. W ocenie Sądu, wymierzona grzywna stanowi wystarczającą dolegliwość dla organu mobilizującą go do wydania orzeczenia. Podnieść należy, że suma pieniężna powinna być przyznawana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu. Taka sytuacja w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi, tym bardziej biorąc pod uwagę specyfikę postępowań dotyczących gruntów [...]. Sąd również oddalił również żądanie wydania rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. w przedmiocie przyznania własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], w części nieobjętej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku, nr [...]. Wskazany przepis stanowi, że Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności stanu faktycznego i prawnego. W doktrynie podkreśla się, iż powołany przepis stanowi wyjątek od zasady, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasadą jest że sąd administracyjny nie może przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego załatwienia. Stanowiący odstępstwo od tej zasady art. 154 § 2 p.p.s.a. znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczyć również należy, że sąd w postępowaniu ze skargi na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego zarzucającej bezczynność organu po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność ocenia jedynie czy organ załatwił sprawę w terminie określonym w art. 286 § 2 p.p.s.a. Nie ocenia natomiast merytorycznie podjętego w ponownym postępowaniu aktu administracyjnego ani takowego nie wydaje, poza sprawami ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez organ jest wniosek o przyznanie własności czasowej, który nie należy do wyżej powołanej kategorii. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. art. 202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).