II SA/Wa 247/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Danuta Kania, Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 grudnia 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w m.st. Warszawa z Krystyny Matysiakówny na Władysława Stasiaka – oddala skargę – Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r., na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 ze zm.), zwanej dalej u.z.p.k., zmienił dotychczasową nazwę ulicy położonej w m.st. Warszawie z Krystyny Matysiakówny na Władysława Stasiaka (§ 1). Wykonanie zarządzenia powierzył Prezydentowi m.st. Warszawy (§ 2). Określił, że zarządzenie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (§ 3). W uzasadnieniu organ wskazał, że u.z.p.k. weszła w życie w dniu 2 września 2016 r. Ustawa została zmieniona ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 1389). Powołał treść art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Podniósł, że Rada m.st. Warszawy nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała zmiany nazwy ulicy Krystyny Matysiakówny. Organ nadzoru podał, że zwrócił się, w trybie art. 6 ust. 3 ustawy, do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej IPN, o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Wskazał, że opinia IPN wpłynęła do organu nadzoru w dniu 6 grudnia 2017 r. (pismo z dnia 6 grudnia 2017 r. znak: BUW-940-229(4)/17). Wojewoda podał, że w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nazwa ulicy Krystyny Matysiakówny wypełnia normę art. 1 ustawy. W dalszej części zarządzenia zastępczego Wojewoda podał: "Krystyna Matysiakówna (1922-1944) - polityczna działaczka młodzieżowa, aktywny członek dziecięcej organizacji komunistycznej "Pionier". Na początku 1940 r. przystąpiła do Towarzystwa Przyjaciół ZSRR. które wkrótce przekształciło się w Stowarzyszenie Przyjaciół ZSRR, W czasie okupacji działała w szeregach Polskiej Partii Robotniczej (PPR) jako telefonistka. Obsługiwała tajną radiostację partii w podwarszawskiej wówczas Salomei. Została aresztowana wraz z matką Adelą w czerwcu 1944 r. podczas nadawania depesz (ojciec Józef zginął zastrzelony przez hitlerowców na miejscu). Przez ponad miesiąc były więzione i torturowane w al. Szucha, zostały rozstrzelane 26 lipca 1944 r. w ruinach getta." Następnie Wojewoda wskazał, że stosownie do brzmienia art. 1 i 6 ust. 1 u.z.p.k., podstawowym założeniem ustawy było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej. Przedsięwzięcie zmiany nazw jest jednym z elementów polityki historycznej, jako kategorii historii służącej kształtowaniu świadomości historycznej społeczeństwa, w tym świadomości gospodarczej i terytorialnej oraz wzmocnieniu publicznego dyskursu o przeszłości w kierunku pielęgnowania więzi narodowych niezależnie od bieżącej polityki państwa. Polityka historyczna dotyczy interpretacji faktów, bytów i zdarzeń oraz jest rozpatrywana w kategoriach racji stanu społeczeństwa i narodu, jako element mający charakter długofalowy i stanowiący fundament państwa. Organ nadzoru podał, że jest zatem, na mocy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego dokonującego zmiany nazwy z ulicy Krystyny Matysiakówny na ulicę Władysława Stasiaka. Następnie organ wskazał: "Władysław Stasiak (1966 - 2010) - polski urzędnik państwowy i samorządowy. W latach 1993-2002 pracował w Najwyższej Izbie Kontroli, m.in. jako wicedyrektor Departamentu Obrony Narodowej i Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Od listopada 2002 r. pełnił funkcję zastępcy prezydenta m.st. Warszawy Lecha Kaczyńskiego, odpowiedzialnego za sprawy ochrony ładu, porządku i bezpieczeństwa publicznego, działalność Straży Miejskiej oraz ewidencję ludności, ochronę zdrowia, sport i kulturę fizyczną. Od listopada 2005 r. do maja 2006 r. zajmował stanowisko podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Następnie był sekretarzem stanu w tym resorcie do sierpnia 2006 r. kiedy to objął urząd szefa Biura Bezpieczeństwa Narodowego i sekretarza Rady Bezpieczeństwa Narodowego. Od sierpnia 2007 r. do listopada 2007 r. był ministrem spraw wewnętrznych i administracji. W listopadzie 2007 r. ponownie został szefem BBN. W styczniu 2009 r. otrzymał nominację na zastępcę szefa Kancelarii Prezydenta RP, a w lipcu 2009 r. został powołany na stanowisko szefa Kancelarii Prezydenta RP. Zginął 10 kwietnia 2010 r. w Smoleńsku. Został pochowany w Kwaterze Smoleńskiej na Cmentarzu Wojskowym na Powązkach w Warszawie. Pośmiertnie został odznaczony Krzyżem Komandorskim z Gwiazdą Orderu Odrodzenia Polski (2010). Otrzymał pośmiertne wyróżnienie "Zasłużony dla Warszawy" (2010)." Organ podał, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Termin wejścia w życie zarządzenia, ze względu na ważny interes państwa i przytoczoną wyżej argumentację, dotyczącą podstawowych założeń ustawy, oraz z uwagi na bezczynność Miasta w zakresie zmiany nazwy, czyni w ocenie organu zadość zasadom demokratycznego państwa prawnego, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523). Pismem z dnia 11 stycznia 2018 r. Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez adwokata, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. zarządzenie zastępcze Wojewody opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego pod pozycją 12014 zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. : art. 2 w zw. z art. 13, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 165 ust. 2, art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 166 ust. 1 i 2, art. 167 ust. 1 i 4, - art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 2 u.z.p.k., poprzez niewykazanie przez Wojewodę Mazowieckiego w uzasadnieniu do zarządzenia, że dotychczasowa nazwa ulicy zmieniona zarządzeniem wypełnia dyspozycję tych przepisów, - art. 2 i 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (zwanej dalej: Kartą), polegające na wydaniu zarządzenia bez przeprowadzenia konsultacji społecznych, - art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegające na określeniu chwili wejścia w życie zarządzenia na dzień jego podjęcia, podczas gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki prawne do skrócenia vacatio legis skarżonego aktu prawnego, 2. naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6 ust. 3 u.z.p.k. polegające na wydaniu zarządzenia bez uprzedniego uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 tej ustawy – stanowiącej obligatoryjny element postępowania Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego. Pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego w sprawie według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że zarządzenie zastępcze narusza powołane przepisy Konstytucji RP, bowiem zostało wydane na podstawie przepisów u.z.p.k., które nie spełniają zasad określoności prawa oraz poprawnej legislacji. Najistotniejsza część przepisów, które stanowią sens całej regulacji ustawy, tj. określenie tego co jest zakazane, odwołuje się do zwrotów ogólnych, nieprecyzyjnych, bez staranności o przybliżenie choćby ich treści. Wskazał, że przepisy ustawy naruszają zasadę równego traktowania wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem ustawodawca w ww. akcie nakłada na jednostki samorządu terytorialnego określone obowiązki, jednocześnie nie wprowadzając podobnych obowiązków (nakazów, zakazów i stosownych sankcji) na podmioty administracji rządowej. Zarzucił, że zmieniając zarządzeniem dotychczasową nazwę ulicy, Wojewoda wykonał swą kompetencję w sposób arbitralny, nie uszanowawszy chronionej prawem autonomii i samodzielności m.st. Warszawy, praw i wolności ogółu mieszkańców, stanowiących wspólnotę samorządową w rozumieniu art. 16 Konstytucji RP. Zarówno podstawa prawna zarządzenia jak i sposób procedowania są nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą subsydiarności. Organy administracji rządowej powinny ingerować w działalność j.s.t. tylko wtedy, kiedy te ostatnie nie są w stanie poradzić sobie z realizacją określonych działań. Pełnomocnik wskazał, że w sytuacji, gdy sam prawodawca dopuszcza tak szeroką interpretację przepisu art. 1 u.z.p.k., że w istocie nie można wskazać jasnego zakresu ustanawianego zakazu, to nie można mówić o samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w omawianej płaszczyźnie. Realne jest więc zagrożenie, że zarządzenia zastępcze będą obarczone dużą dozą arbitralności, co do tego, czy nazwa wyczerpuje znamiona nazwy z art. 1 u.z.p.k. Powyższe oznacza zaś pozbawienie możliwości wykonywania przez radę gminy jej wyłącznych kompetencji z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017, poz. 1875), zwanej dalej u.s.g. W ocenie skarżącego u.z.p.k. narusza również zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem testu proporcjonalności nie spełniają przepisy art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy. U.z.p.k., a zwłaszcza art. 6 ust. 1, jest niezgodna z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Zdaniem pełnomocnika zarządzenie zastępcze z powołaniem się na wskazaną w nim podstawę prawną nie powinno zostać wydane i jest pozbawione podstaw prawnych. Wskazał, że Sąd w oparciu o treść art. 8 ust. 2 Konstytucji RP powinien odmówić stosowania u.z.p.k. Pełnomocnik zarzucił, że Wojewoda nie wykazał, aby dotychczasowa nazwa ulicy zmieniona zarządzeniem wypełniała dyspozycję art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k. Zarządzenie zawiera w uzasadnieniu informację przypominającą kopię biogramu zaczerpniętego ze źródeł encyklopedycznych, często niepełnych, pozbawionych jakichkolwiek cech analizy. Brak dostatecznego uzasadnienia dla zarządzenia, powoduje, że nie sposób odczytać jakimi obiektywnie weryfikowalnymi kryteriami kierował się organ przy zakwalifikowaniu dotychczasowej nazwy ulicy do zmiany na podstawie ww. ustawy. Wojewoda miał obowiązek samodzielnego wykazania w jaki sposób osoba lub organizacja przez swoje działania symbolizowała lub propagowała komunizm. Podniesiono, że opinia IPN nie ma charakteru wiążącego. W ocenie skarżącego Wojewoda powinien był przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami m.st. Warszawy przed wydaniem zarządzenia stosownie do art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Pełnomocnik skarżącego podniósł też, że zarządzenie zastępcze należy do katalogu aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, o którym mowa w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ważny interes państwa nie może zatem stanowić przesłanki, która uzasadniałaby wejście w życie zarządzenia zastępczego z dniem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem skarżącego pismo z dnia 6 grudnia 2017 r. (znak: BUW-940-229(4)/17), nie spełnia wymogu opinii, o której mowa w art. 6 ust. 3 u.z.p.k. Opinia zgodna z art. 6 ust. 3 ww. ustawy powinna potwierdzać niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy z jej art. 1. Pełnomocnik wskazał, że w opinii tej ograniczono się wyłącznie do ogólnego stwierdzenia, że dotychczasowa nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ustawy. Skarżący wskazał, że tego typu uzasadnienie, w którym zbiorczo i bez powołania konkretnych argumentów odnoszących się do poszczególnych osób, organizacji, wydarzeń lub dat, które przekonująco tłumaczyłyby racje i motywy dokonanej przez IPN oceny, nie spełnia wymogu prawidłowej, tj. wyczerpująco umotywowanej opinii. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi w całości. Motywując wniosek o odrzucenie skargi pełnomocnik wskazał, że zarządzenie zastępcze zostało wydane w oparciu o art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k. w związku z niewykonaniem przez Radę m.st. Warszawy obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 tejże ustawy. Z kolei art. 6c u.z.p.k. określa zakres sytuacji, w którym możliwe jest złożenie skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze. W świetle powołanego przepisu skarga taka przysługuje Miastu st. Warszawie, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynika z przyczyn niezależnych od Miasta st. Warszawy. Art. 6c został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495) zmieniającej u.z.p.k. z dniem 7 stycznia 2018 r. Oznacza to, że podejmując uchwałę skarżący wiedział, że przepisy zostały zmienione, i w sytuacji niespełnienia przesłanek wynikających z powołanego art. 6c u.z.p.k. skarga nie przysługuje. Jednocześnie wskazał, że nawet, jeśli przyjąć, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, skarżący nie wykazał, aby zaistniały stosowne przesłanki. W szczególności, nie zostało wykazane że brak było możliwości wykonania obowiązku polegającego na zmianie nazw ulic w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej. Jest to tym bardziej trudne, że Rada m.st. Warszawy dokonała stosownych zmian wybranych nazw ulic na podstawie u.z.p.k. na sesji w dniu 31 sierpnia 2017 r. Motywując wniosek o oddalenie skargi Wojewoda wskazał, że podniesione w niej zarzuty, w tym dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP, są nieuzasadnione. Organ powołał się na domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją. Odnosząc się do zarzutu naruszenia autonomii i samodzielności m.st. Warszawy, pełnomocnik organu wskazał, że m.st. Warszawa miało okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, z dodatkowym 3-miesięcznym okresem vacatio legis do przeprowadzenia wszystkich czynności zmierzających do zmiany nazw ulic. Podkreślił, że organ władzy publicznej nie może unikać podejmowania decyzji, jeżeli wiążące normy prawne nakładają na niego taki obowiązek. Pełnomocnik organu wskazał, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie ma - w aspekcie wykonywania zadań publicznych - charakteru absolutnego. Jednostki samorządu muszą działać w ramach ustaw. Ustawodawca zaś może zgodnie z zasadą proporcjonalności ingerować w tę swobodę. Wyrazem dopuszczalnej konstytucyjnie ingerencji jest właśnie unormowanie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Nadto, w ustawie tej przewidziano w pierwszym rzędzie autonomiczne działanie samorządu w ramach zasady legalizmu, a dopiero bezczynność po stronie samorządu uruchamia procedurę zarządzenia zastępczego, jako środka ostatecznego. Jest to jednocześnie wyrazem zachowania zasady subsydiarności (pomocniczości), gdyż ustawa daje pierwszeństwo dla działania samorządu. Pełnomocnik podniósł, że w zarządzeniu zastępczym wykazano, iż wypełniona została dyspozycja art. 1 u.z.p.k. Podkreślił, że w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego wskazane zostały informacje o charakterze encyklopedycznym, odnoszące się do dotychczasowej nazwy ulicy. Zdaniem organu są one wystarczające aby - bez oczekiwanej, pogłębionej analizy - uznać, że przesłanki z ww. przepisu zostały spełnione. Uważna lektura zarządzenia zastępczego nie powinna nasuwać większych wątpliwości, z jakich powodów – w świetle brzmienia ustawy – dotychczasowa nazwa wymagała zmiany. Organ zaznaczył, iż u.z.p.k. w żadnym zakresie nie przewiduje konieczności przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, czy też niezgodności u.z.p.k. z ww. przepisem Konstytucji. Zarządzenie zastępcze nie nakłada na mieszkańców żadnych nakazów, czy zakazów, co do obowiązywania których wymagane byłoby uprzednie zachowanie vacatio legis. Pełnomocnik podkreślił, że u.z.p.k. nie wprowadziła żadnych wymogów formalnych czy merytorycznych co do opinii IPN. Nie można podzielić poglądu, że Wojewoda Mazowiecki przed wydaniem zarządzenia zastępczego nie uzyskał opinii IPN, o której mowa w art. 6 ust. 3 u.z.p.k. Opinia IPN wskazana w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego wprost potwierdza niezgodność nazwy ulicy objętej tym aktem z art. 1 ustawy. Pełnomocnik organu wskazał jednocześnie, że nie bez znaczenia dla oceny skutków prawnych działalności jednostek samorządu terytorialnego w zakresie wnoszonych skarg jest dokonane przez prawodawcę wprowadzenie art. 4 ustawy zmieniającej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Wynika stąd, że wolą ustawodawcy jest nieeliminowanie z obrotu prawnego zarządzeń zastępczych wydanych na podstawie ustawy dekomunizacyjnej, chyba że brak możliwości wykonania np.: obowiązku zmian nazw ulic wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 24 kwietnia 2018 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał na naruszenie art. 15 i art. 16 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy u.z.p.k., w tym jej art. 6 ust. 2, przyznają wojewodzie kompetencje do realizacji jednego z zadań własnych gminy, jakim jest zmiana nazw ulic zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Rada m.st. Warszawy podjęła w dniu 11 stycznia 2018 r. uchwałę w sprawie wniesienia niniejszej skargi na zarządzenie zastępcze (LX/1580/2018). Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 6c u.z.p.k., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy. Tak zredagowany przepis stanowi wyraźne ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wprost koresponduje z tym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także prawnopublicznej. Z samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu, wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności. Tym samym, oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody na podstawie art. 6c ustawy należy stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia tego aktu nadzoru nad samorządem, jest sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Nie może zatem zostać zaakceptowany pogląd Wojewody Mazowieckiego, zgodnie z którym wejście w życie art. 6c ustawy - wobec treści art. 4 ustawy zmieniającej - stanowiłby przeszkodę do wniesienia skargi. Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 7 stycznia 2018 r. stosuje się przepisy ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 14 grudnia 2017 r. Taka interpretacja art. 6c w związku art. 4 ww. ustawy zmieniającej stanowi rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wynikającej z powoływanego już art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz. W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało w dniu 13 grudnia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Z tego już tylko powodu art. 6c ustawy nie mógł znaleźć zastosowania. Dokonując natomiast kontroli zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego, Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, w sprawie tej spełnione zostały przesłanki ustawowe stanowiące podstawę wydania zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Mazowieckiego. Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.p.k., nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.p.k., obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Natomiast w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (art. 6 ust. 2). Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 (art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze). W sprawie jest bezsporne, że Rada m.st. Warszawy w terminie 12 miesięcy od dnia wejście w życie u.z.p.k. nie zmieniła nazwy Krystyny Matysiakówny. Wojewoda Mazowiecki przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego zasięgnął opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Opinia, w której IPN stwierdził, że osoba upamiętniona w nazwie ulicy Krystyny Matysiakówny symbolizuje komunizm znajduje się w aktach sprawy nadesłanych do Sądu przez Wojewodę Mazowieckiego. Opinia ta przytacza fakty z życia, które zdaniem Instytutu wskazują na to, że osoba ta symbolizuje komunizm. Jest to opinia z dnia 9 grudnia 2017 r. nr BUW-940-229(13)/17. Wpłynęła ona do organu nadzoru w dniu 13 grudnia 2017 r. Choć nie na tę opinię powołano się w zarządzeniu zastępczym (powołano się bowiem na pismo IPN z dnia 6 grudnia 2017 r., które w ocenie Sądu opinii w rozumieniu art. 6 ust. 3 u.z.p.k. nie stanowi), to akta sprawy stanowią podstawę do stwierdzenia, że wymagana prawem opinia IPN (z dnia 9 grudnia 2017 r.) została w tej sprawie wydana. Jednym zaś z warunków wkroczenia przez wojewodę w sferę uprawnień zastrzeżonych dla rady gminy jest dysponowanie (przepis stanowi "wymaga opinii") przed wydaniem zarządzenia zastępczego opinią IPN potwierdzającą niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie u.z.p.k. z art. 1. Warunek ten został w tej sprawie spełniony. Nie może być zatem mowy o arbitralności w działaniu organu nadzoru. Wskazania wymaga przy tym, że opinia IPN, choć nie jest wiążąca dla organu nadzoru, stanowi podstawowy materiał dowodowy w sprawach, w których organ nadzoru podejmuje działania wkraczające w sferę wyłącznych uprawnień organu jednostki samorządu terytorialnego. IPN – co do zasady – jest instytucją wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę instytucję jako uprawnioną do potwierdzania niezgodności dotychczasowych nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej z u.z.p.k. Instytucja ta jest powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Zaskarżone zarządzenie zastępcze także powołuje fakty z życia Krystyny Matysiakówny, które zdaniem organu wskazują, że nazwa ta jest niezgodna z art. 1 u.z.p.k. Organ przywołał te fakty, które także na gruncie opinii IPN, stanowiły o tym, że nazwa ta symbolizuje komunizm, o czym jest mowa w art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego nie narusza art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 i art. 6. ust. 3 w zw. z art. 1 u.z.p.k. Także pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Na gruncie tej sprawy podkreślenia wymaga, że samodzielność gminy, która jest gwarantowana konstytucyjnie, nie jest absolutna. Może być ona ograniczona ustawami. Ingerencja ustawodawcy w tę samodzielność powinna odpowiadać wymogom proporcjonalności i zmierzać do realizacji konstytucyjnie usprawiedliwionych celów. Niewątpliwie zakaz propagowania komunizmu jest celem legitymowanym konstytucyjnie. Zgodnie bowiem z art. 13 Konstytucji RP zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa. Skoro Konstytucja RP zabrania odwoływania się przez partie polityczne i inne organizacje do totalitarnych metod i praktyk działania komunizmu, zaś przepisy prawa karnego przewidują sankcję karną w związku z propagowaniem ustrojów totalitarnych, a niewątpliwie komunizm do takich ustrojów należy, to uznać należy, że spójne z nimi jest stosowanie instrumentów właściwych dla nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową w odniesieniu do sytuacji stwierdzonego propagowania tego ustroju. Niewątpliwie Rada m.st. Warszawy miała okres aż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie u.z.p.k. na dokonanie zmiany nazwy ulicy zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 6 ust. 1 u.z.p.k. Skoro Rada m.st. Warszawy w przewidzianym ustawą terminie nie dokonała we własnym zakresie, korzystając z posiadanych uprawnień, zmiany nazwy ulicy mimo wynikającej z u.z.p.k. konieczności realizacji konstytucyjnie usprawiedliwionego celu, to działanie Wojewody Mazowieckiego w postaci wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego – wobec spełnienia ustawowych przesłanek – nie może być uznane za naruszenie powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Regulacje u.z.p.k. mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie rady gminy do nadawania i zmian nazw ulic (art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.). Jednakże pamiętać należy, o czym była już mowa wyżej, że zakaz propagowania komunizmu jest celem legitymowanym konstytucyjnie. Wojewoda Mazowiecki w zarządzeniu zastępczym wskazał zresztą, że podstawowym założeniem u.z.p.k. było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej. Ustawodawca za dopuszczalne uznał wydanie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę, w sytuacji gdy zaszły przesłanki z art. 6 ust. 1 u.z.p.k., a zatem, gdy nazwa ulicy upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagującą taki ustrój w inny sposób, a właściwy organ j.s.t. nie zmienił jej nazwy w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie u.z.p.k. Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Nie można zgodzić się przy tym ze skarżącym, że Wojewoda obowiązany był – w sytuacji niewypełnienia ustawowego obowiązku przez Radę m.st. Warszawy – przeprowadzić konsultacje społeczne z mieszkańcami m.st. Warszawy. Natomiast kwestia wejścia w życie zaskarżonego zarządzenia zastępczego z dniem jego ogłoszenia pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł, jak w wyroku.