II OSK 433/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1991/18 w sprawie ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1991/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw [...] S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w Z. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 P.p.s.a. i art. 64 e P.p.s.a w z w. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr 246.2018 z dnia [...] maja 2018 r., na mocy której Prezydent m. st. Warszawy odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych dla inwestora [...] sp. z o.o. sp. k. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zbadał istnienia przesłanek wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji, określonych w art. 138 § 2 K.p.a. mimo, że zobowiązywał go do tego art. 64 e P.p.s.a. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprzeciwu, na podstawie art. 188 P.p.s.a.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej. Zasadność zarzutu naruszenie przepisów postępowania, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 151a § 2 P.p.s.a. i art. 64 e P.p.s.a poprzez oddalenie sprzeciwu, należy wiązać z tym, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, skuteczność zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Sąd pierwszej instancji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy dokonał właściwej oceny zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję słusznie uznał, że niedokonanie szczegółowej oceny stanu faktycznego i nie rozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w pierwszej instancji było niewystarczające do prawidłowego załatwienia sprawy. Brak było również podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.). Istotą uzasadnienia niniejszego wyroku nie jest przytaczanie ponownie całej argumentacji organu, który wydał zaskarżoną decyzję, jednak w świetle oceny akt sprawy stwierdzić można, że organ odwoławczy wskazał jakie braki zawierała dokumentacja w sprawie oraz wskazał powody, dla których nie jest możliwe uzupełnienie tych braków we własnym zakresie. Wojewoda zasadnie wskazał, że dokumentacja dotycząca projektowanego osiedla "[...] " nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie. Decyzją Wojewody Mazowieckiego, nr [...], z dnia [...] lipca 2017 r., uchylono w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, nr [...], z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] S.A. pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych "[...] ". Oznacza to, że w obrocie prawnym funkcjonowała, w dacie wydania decyzji o odmowie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, tj. dla [...] sp. z o.o. sp. k., ostateczna decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], odmawiająca [...] S.A. z siedzibą w Z. pozwolenia na budowę, na terenie położonym w tej samej jednostce planistycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla m.st. Warszawy dla fragmentów obszarów 0-51 i X-71 w Gminie Warszawa Białołęka. W związku z tym, projektowana przez J. [...] S.A. inwestycja nie może być uwzględniana podczas bilansu wymaganego dla terenów MN przepisem § 9 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego. Uwzględnienie tej inwestycji stanowiło zaś podstawowa przyczynę przyjęcia niezgodności projektu przedłożonego w niniejszej sprawie przez [...] sp. z o.o. sp. k. o odmowy udzielenia tej Spólce pozwolenia na budowę przez organ pierwszej instancji. Stanowisko Wojewody zajęte w objętej niniejszą sprawą decyzji kasacyjnej było trafne. Po pierwsze, pozwolenie na budowę dla J[...] S.A. zostało decyzją ostateczną wyeliminowane z obrotu prawnego. Po drugie zaś, decyzja Prezydenta o pozwoleniu na budowę dla [...] S.A. również przed jej uchyleniem, jako nieostateczna, nie mogła wywoływać skutków prawnych, w tym także skutku w postaci brania jej pod uwagę w bilansie wynikającym z § 9 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że na powyższą ocenę nie ma wpływu uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1970/17, decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], odmawiającej [...] S.A. z siedzibą w Ząbkach pozwolenia na budowę. W dacie wydania kasacyjnej decyzji Wojewody w niniejszej sprawie, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1970/17 nie był prawomocny. Należy zaś dodać, że ani na skutek tego wyroku, jak również na skutek wyroku NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 2234/18, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1970/17, decyzja Prezydenta m.st. Warszawy, nr [...], z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] S.A. pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych "[...] ", nie stała się ostateczna. Odnotować należy jeszcze, że potrzeba wykonania ponownie analizy spełniania przez inwestycję wymogu określonego w § 9 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego nie była jedyną konieczną do wyjaśnienia okolicznością, skutkującym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, zgodności projektu z planem dotyczyło spełnianie, przez warunki techniczne podłączenia zabudowy do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, warunku określonego w § 9 ust. 5 pkt 7 planu miejscowego. Organ odwoławczy uznał za konieczne również dokonanie ustaleń odnoszących się do określenia "zabudowa o małych gabarytach", użytego w § 9 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego. Zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest, w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zagadnieniem pierwszorzędnym, którego nie można traktować jak postępowania, o którym mowa w art. 136 K.p.a., nawet po znowelizowaniu tego przepisu. Zakwestionowanie przez organ odwoławczy przyjętych przez organ pierwszej instancji przyczyn odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, z reguły może rodzić konieczność pełniejszego odniesienia się przez organ do wniosku oraz załączników, w trybie art. 32-35 Prawa budowlanego. Pamiętać trzeba, że niezależnie od przyznania inwestorowi uprawnienia do prowadzenia robót budowlanych, organ administracji architektoniczno-budowlanej w decyzji o pozwoleniu na budowę, w razie potrzeby określa wymogi , o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-4 oraz zamieszcza informację wskazaną w art. 36 ust. 1 pkt 5. Są to elementy decyzji, których potrzeba może być ustalona dopiero w razie pozytywnego stanowiska co do wniosku o pozwolenie na budowę. Uchylenie decyzji odmownej otwiera zatem drogę do rozważenia tych zagadnień przez organ. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 K.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.