II OSK 1732/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 202/18 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 202/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej komory lakierniczej o wym. 7,0 m x 4,0 m położonej na terenie działek o nr ewid. [...] oraz [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. F., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., wskutek pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie następujących okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, wynikających z akt postępowania administracyjnego, a to: a) faktu nieudzielenia skarżącemu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla Miasta N., zgodnie z art. 9 k.p.a., pouczenia dotyczącego potrzeby uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, skutkiem czego było uzyskanie takiej informacji przez skarżącego (który nie był reprezentowany przez radcę prawnego ani adwokata) dopiero po otrzymaniu od Prezydenta Miasta N. wezwania do usunięcia braków formalnych podania o wydanie warunków zabudowy z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], b) faktu złożenia przez skarżącego, [...] czerwca 2016 r., w odpowiedzi na pismo PINB z [...] czerwca 2016 r., pisma zawierającego wyjaśnienie przyczyn uniemożliwiających realizację nałożonych obowiązków w zastrzeżonym terminie, które w sposób oczywisty należało interpretować jako wniosek skarżącego o przedłużenie tego terminu, uzasadniony przedstawionymi w nim okolicznościami, c) faktu nieustosunkowania się przez PINB do ww. wniosku skarżącego o przedłużenie terminu, wyznaczonego postanowieniem PINB z [...] listopada 2015 r., d) okoliczności, że ten sam organ, tj. Prezydent Miasta N., skierował do skarżącego dwa sprzeczne, wzajemnie wykluczające się komunikaty, dotyczące konieczności uzyskania decyzji środowiskowej w celu złożenia kompletnego wniosku o warunki zabudowy, zawarte najpierw w (1) wezwaniu do usunięcia braków formalnych podania o wydanie warunków zabudowy z [...] stycznia 2016 r., w którym zobowiązano skarżącego do przedłożenia decyzji środowiskowej, a następnie w (2) decyzji z [...] listopada 2016 r. o odmowie wydania decyzji środowiskowej, z powodu niedopuszczalności wydania takiej decyzji dla potrzeb legalizacji istniejącego obiektu budowlanego, 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od wnikliwej oceny kontrolowanych decyzji, jako podjętych przez organy obydwu instancji z rażącym naruszeniem zasady "należytego i wyczerpującego informowania stron" oraz "czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych informacji i wskazówek" (art. 9 k.p.a.); 3. art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 8 k.p.a. poprzez uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od wnikliwej oceny kontrolowanych decyzji oraz postanowienia PINB z [...] listopada 2015 r., nr [...], obarczonych wadą naruszenia zasady proporcjonalności poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący stał się ofiarą dezinformacji ze strony organów administracji publicznej. Na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną oparto też na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów prawa materialnego, polegającym na naruszeniu art. 48 ust. 3 in principio Prawa budowlanego poprzez jego błędną subsumpcję, wyrażającą się w ocenie Sądu, że sześciomiesięczny termin na uzyskanie ostatecznych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a następnie decyzji o warunkach zabudowy, był terminem odpowiednim (realnym), zważywszy na fakt, że faktem notoryjnie znanym jest, że czas trwania każdego z ww. postępowań wynosiłby co najmniej 6 miesięcy, mając na uwadze "wielopodmiotowość" tych postępowań oraz konieczność sporządzenia odpowiednio analizy urbanistycznej oraz karty informacyjnej lub raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, a także mając na uwadze fakt, że skarżący stał się ofiarą dezinformacji ze strony organów administracji publicznej. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów związanych z reprezentowaniem przez radcę prawnego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi wojewódzkiemu do merytorycznego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., "wskutek pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (...) okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, wynikających z akt postępowania administracyjnego", które to zostały opisane w punktach a), b), c), d) skargi kasacyjnej. Niezrozumiałym jest, na tle niniejszej sprawy, przywoływanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Nie sposób jest przyjąć, jak chce tego skarżący kasacyjnie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wydając postanowienie z [...] listopada 2015 r., nr [...] (znak: [...]) nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla terenu działki nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. w terminie do dnia [...] maja 2016 r. miał obowiązek pouczenia go co do potrzeby uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej. Również jego pismo z [...] czerwca 2016 r. kierowane do organu I instancji zawierające wyjaśnienie przyczyn uniemożliwiających realizację nałożonych obowiązków w wyżej wymienionym terminie nie można interpretować jako wniosek skarżącego o przedłużenie tego terminu. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Jak wynika z tego przepisu, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten wyznacza zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt I FSK 1601/20, LEX nr 3144640). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie sąd wojewódzki nie uchylił się "od wnikliwej oceny kontrolowanych decyzji oraz postanowienia PINB z [...] listopada 2015 r., nr [...], obarczonych wadą naruszenia zasady proporcjonalności poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy". Zauważyć należy, że termin o jakim mowa w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego jest terminem urzędowym, a co za tym idzie zakreślenie jego ram czasowych zależy od uznania administracyjnego. Termin ten może być zarówno wydłużony jak i skrócony przez organ na żądanie strony. Jak wskazano wyżej skarżący nie złożył wniosku o jego przedłużenie. Ponadto od wydania postanowienia o nałożeniu obowiązków przez organ I instancji do wydania ostatecznej decyzji rozbiórkowej minęło ponad 2 lata i w tym okresie Z. F. nie przedłożył dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanej komory lakierniczej. W tym stanie rzeczy i wobec jasnej treści art. 48 ust. 4 ustawy prawo budowlane, ustawowym obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stało się zastosowanie do załatwienia tej sprawy art. 48 ust. 1 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).