I GSK 2514/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 845/17 w sprawie ze skargi Powiatu L. na pismo Wojewody Dolnośląskiego – Komisji do oceny wniosków o dofinansowanie zadań realizowanych w ramach programu wieloletniego pn. "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 845/17, na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę Powiatu L. na pismo Wojewody Dolnośląskiego – Komisji do oceny wniosków o dofinansowanie zadań realizowanych w ramach programu wieloletniego pn. "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia zastrzeżeń do oceny wniosku pn. "Rozbudowa i przebudowa drogi powiatowej nr 1238 D na odcinku skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 292 do końca wsi Dziewin" i umieszczenia projektu na liście wniosków odrzuconych na etapie oceny formalnej. Sąd orzekł również o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi (art. 232 p.p.s.a.). Przedstawiając stan sprawy Sąd wskazał, że pismem z [...] października 2017 r. Wojewoda Dolnośląski – Komisja do oceny wniosków o dofinansowanie zadań realizowanych ramach wyżej wskazanego programu wieloletniego poinformował Powiat L., iż złożony przez niego wniosek o dofinansowanie zadania nie spełnił wymogów formalnych programu i z tego powodu został odrzucony. Strona skarżąca od pisma tego wniosła 3 listopada 2017 r. "zastrzeżenia", po rozpoznaniu których Wojewoda Dolnośląski – Komisja do oceny wniosków o dofinansowanie zadań realizowanych w ramach wskazanego programu wieloletniego pismem z 13 listopada 2017 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na to pismo jako "rozstrzygnięcie zastrzeżeń" Gmina wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenia, m.in. art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 i art. 61 ust. 8 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucając skargę wskazał, że zgodnie z punktem III akapit pierwszy "Programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury na lata 2016-2019", program ustanowiony jest przez Radę Ministrów w celu realizacji Strategii Rozwoju Kraju do 2020. W rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze. zm.) jest on programem wieloletnim oraz programem rozwoju w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649, ze zm.. dalej: u.z.p.p.r.). Gmina w skardze przywołała przepisy ustawy wdrożeniowej. Jednakże zgodnie z art. 3 ustawy "nie stosuje się do programów, o których mowa w art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tj.: "programy rozwoju – dokumenty realizujące cele zawarte w strategiach rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3 oraz programy wieloletnie, o których mowa w przepisach o finansach publicznych". Dlatego też skargę wniesioną na tej podstawie Sąd uznał za niedopuszczalną. Sąd wskazał, ze zgodnie z treścią art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. Katalog aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego został zawarty w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.), skoro jednak wywiedzenie skargi na podstawie ustawy wdrożeniowej jako ustawy szczególnej okazało się niemożliwym (wykluczenie z art. 3 tej ustawy), rozważaniu Sądu podlegała dopuszczalność wywiedzenia jej na podstawie przywołanego art. 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu skoro pismem z 27 października 2017 r. Organ poinformował Powiat L., iż złożony przez niego wniosek o dofinansowanie zadania nie spełnił wymogów formalnych programu i z tego powodu został odrzucony, to należało przyjąć, że w omawianym przypadku, zastosować należało przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 czerwca 2017 r. Tym samym strona skarżąca nie była zobligowana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. I choć Powiat wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa - wnosząc zastrzeżenia od pisma z 27 października 2017 r. i wyczerpując tym samym tryb zaskarżania, do którego nie był już zobligowany z uwagi na nowe przepisy p.p.s.a. - to zaskarżył niewłaściwe pismo. Powiat zaskarżył pismo z [...] listopada 2017 r. stanowiące odpowiedź na zastrzeżenia do pisma z [...] października 2017 r. informujące o odrzuceniu projektu. W ocenie Sądu zaskarżone pismo z [...] listopada 2017 r. nie mieści się natomiast w katalogu aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie obejmuje on bowiem orzekania w sprawach skarg na stanowisko organu, wyrażone w wyniku przeprowadzonej analizy wezwania do usunięcia naruszenia prawa . Sąd wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie jest dopuszczalna skarga na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest jedynie pismem procesowym organu, stanowiącym element procedury, zmierzającej do zaskarżenia wskazanych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Nie może natomiast stanowić przedmiotu odrębnej skargi, a taka sytuacja zaistniała na gruncie tej sprawy. Celem zaś wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest m.in. uniknięcie postępowania przed sądem administracyjnym, czyli chodzi o usunięcie naruszenia prawa bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, pismo organu z [...] listopada 2017 r., podjęte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wniesionych zastrzeżeń) nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Powiat L. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, orzeczenie o kosztach postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Postanowieniu zarzucono: na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 4 ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez nieuwzględnienie konieczności zastosowania w sprawie dokumentów ustanawiających program rozwoju pod nazwą "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" i zasady jego realizacji, to jest uchwały Rady Ministrów nr 154/2015 z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019"; art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez nie uznanie, że zastrzeżenia do oceny przewidziane zgodnie z punktem IX.3. załącznika do uchwały Rady Ministrów nr 154/2015 z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" nie stanowi protestu w rozumieniu tego przepisu; na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie będącej przedmiotem skargi, skarga nie przysługuje; art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie i odrzucenie skargi, pomimo że stosownie do art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją, w niniejszej sprawie skarga przysługuje, art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez rozpoznanie i ocenę przedmiotu skargi (w szczególności kwestii dopuszczalności skargi) jedynie w kontekście podstawy prawnej wskazanej przez stronę skarżącą i nie zastosowanie przepisów u.z.p.p.r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu, a która w tej sprawie nie wystąpiła. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2), co nakazywało w pierwszej kolejności rozpoznać zarzut natury procesowej, a następnie, w razie jego nieuwzględnienia – zarzut o charakterze materialnym. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji błędne uznanie, że pismem z [...] listopada 2017 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, gdy tymczasem – zgodnie z pouczeniem organu wniósł zastrzeżenia do dokonanej przez organ oceny wniosku o dofinansowanie projektu. Tym samym skarga została wniesiona w sprawie, która na mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. podlega kontroli sądu administracyjnego. Stanowisko to zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, natomiast "niezwiązanie" sądu granicami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), nie będąc przy tym związany ani sposobem sformułowania skargi, ani przytoczonymi argumentami, zgłoszonymi wnioskami, zarzutami czy żądaniami, a także – powołaną podstawą prawną. W okolicznościach sprawy strona wniosła skargę na pismo Wojewody Dolnośląskiego – Komisja do oceny wniosku o dofinansowanie zadań realizowanych w ramach programu wieloletniego pn. "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" z 13 listopada 2017 r. będącego rozstrzygnięciem zastrzeżeń strony do oceny wniosku i umieszczenia projektu na liście wniosków odrzuconych na etapie oceny formalnej. Jako podstawę prawną zaskarżenia strona wskazała przepisy ustawy wdrożeniowej, co niewątpliwie należy uznać za błąd. Niemniej jednak, jak zostało wcześniej wskazane, Sąd I instancji nie jest związany wskazaną przez stronę podstawą prawną. Innymi słowy mimo błędnego wskazania podstawy prawnej zaskarżenia Sąd powinien był zbadać dopuszczalność skargi na podstawie przepisów u.z.p.p.r. Obecny model systemu środków ochrony prawnej w u.z.p.p.r., która ma zastosowanie w tej sprawie (v. art. 1 ust. 3 ustawy wdrożeniowej), jaki ukształtował się po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. w sprawie P 1/11 (OTK-A 2011, nr 10, poz. 115) przewiduje na etapie postępowania przedsądowego środek zaskarżenia, który jest wnoszony przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie w ramach danego programu operacyjnego (v. rozdziale 5 u.z.p.p.r. pn. "Realizacja programów operacyjnych"). Zgodnie z art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. właściwa instytucja, o której mowa w ust. 2 (tj. instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca), pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach poszczególnych etapów oceny jego projektu wraz z podaniem otrzymanej punktacji lub informacji o spełnieniu bądź niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. Informacja ta zawiera uzasadnienie oceny, a w przypadku, gdy ocena jest negatywna - także pouczenie o możliwości wniesienia protestu, w trybie i na zasadach określonych w art. 30b, zawierające wskazanie: 1) właściwej instytucji zarządzającej, do której należy wnieść protest; 2) terminu wniesienia protestu; 3) formy i trybu wniesienia protestu; 4) konieczności spełnienia wymogów formalnych, o których mowa w art. 30b ust. 6. Z kolei, zgodnie z art. 30b ust. 1 – 6, 9, 11 u.z.p.p.r. Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu, przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu. Protest jest wnoszony do właściwej instytucji zarządzającej. Negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał minimum punktowego lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być zakwalifikowany do dofinansowania lub skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał minimum punktowe lub spełnił kryteria wyboru projektów, umożliwiające zakwalifikowanie go do dofinansowania, jednak dofinansowanie nie jest możliwe z uwagi na wyczerpanie w ramach konkursu przeznaczonych na ten cel środków, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 3 (tj. kwoty środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów). Wyczerpanie w ramach konkursu środków, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 3, nie może stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu. Protest może być wniesiony przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3. Protest jest wnoszony bezpośrednio albo za pośrednictwem instytucji, która dokonała oceny projektu, do właściwej instytucji zarządzającej, zgodnie z pouczeniem, o którym mowa w art. 30a ust. 3. Protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera: 1) oznaczenie właściwej instytucji zarządzającej, do której jest wnoszony; 2) dane wnioskodawcy; 3) numer wniosku o dofinansowanie; 4) wskazanie wszystkich kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem; 5) wskazanie wszystkich zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny wraz z uzasadnieniem; 6) podpis wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania, z załączeniem oryginału lub uwierzytelnionej kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do działania w imieniu wnioskodawcy. Właściwa instytucja zarządzająca informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. Protest nie podlega rozpatrzeniu, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w art. 30a ust. 3, został wniesiony: 1) po terminie, 2) do niewłaściwej instytucji, 3) przez podmiot inny niż wskazany w art. 29 ust. 2 pkt 2, 4) bez spełnienia wymogów określonych w ust. 6 - o czym właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie. Ze wskazanej powyżej regulacji wynika zatem, że wnioskodawcy służy prawo wniesienia protestu. Przedmiotem protestu może być informacja o negatywnej ocenie danego projektu, która obejmuje wszystkie przypadki oceny merytorycznej lub oceny formalnej, o wskazanym skutku. Protest stanowi środek odwoławczy o charakterze merytorycznym i dewolutywnym i ma charakter autonomiczny, a więc nie znajdują do niego zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące środków zaskarżenia, czynności procesowych lub pism procesowych. Niemniej jednak ustawodawca nałożył na instytucję obowiązek poinformowania wnioskodawcy o przysługującym mu prawie wniesienia protestu oraz o trybie i zasadach jego wniesienia. Właściwa instytucja jest również zobowiązana do pouczenia strony o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powszechnie jest wyrażany pogląd, że brak pouczenia lub błędne pouczenie wnioskodawcy o przysługujących mu środkach prawach nie może mu szkodzić. Dodatkowo wypada zwrócić uwagę na wyrok z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1441/10, w którym NSA wyraził pogląd, że "Odformalizowanie" procedur rozdziału środków na dofinansowanie projektów przemawia za szerokim rozumieniem pojęcia "pisemna informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej", tak, aby jego zakres obejmował każde pismo wyrażające w dostateczny sposób stanowisko właściwej instytucji o zakończeniu procedury odwoławczej. W takim znaczeniu informacja przejawia charakter decyzji administracyjnej, polegający na przysługującym wnioskodawcy uprawnieniu do wniesienia środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych (opubl: orzecznictwo.nsa.gov. pl). Podsumowując, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od wypowiadania się w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ocena czy doszło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, który nie podlega zakwestionowaniu. Sąd I instancji badając ponownie dopuszczalność skargi jest zobowiązany uwzględnić dokonaną powyżej wykładnię prawa. Sąd powinien ocenić charakter pisma z 27 października 2017 r., a w szczególności zawarte w nim pouczenie o przysługującym stronie środku zaskarżenia. Następnie ocenić charakter pisma strony z 3 listopada 2017 r. i z 13 listopada 2017 r. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.