II GSK 1441/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa W. –M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Ol 709/10 w sprawie ze skargi C. D. T. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa W. –M. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2. zasądza od C. D. T. na rzecz Zarządu Województwa W. –M. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 709/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uwzględnił skargę C D. T. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa W.-M. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: C D. T. złożył wniosek o dofinansowanie projektu pt.: [...], do konkursu 01/09/4.3 "Restrukturyzacja terenów powojskowych i poprzemysłowych" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007 – 2013. Wniosek ten został zarejestrowany przez Zarząd Województwa W.– M., działający jako instytucja zarządzająca, pod nr [...]. Dyrektor Departamentu Zarządzania Programami Rozwoju Regionalnego w Urzędzie Marszałkowskim, działający z upoważnienia Zarządu Województwa W.-M., pismem z dnia [...] maja 2010 r. poinformował C D. T. o negatywnej ocenie złożonego wniosku o dofinansowanie projektu. Wniosek nie spełniał kryterium spójności informacji w nim zawartych z informacjami zawartymi w przedstawionych załącznikach. Wniosek nie spełniał również wymogu właściwego przygotowania analizy finansowej projektu w części dotyczącej tabeli nr 5. Ponadto stwierdzono, że nie było możliwe ustalenie właściwego kosztu wynagrodzeń miesięcznych, z uwagi na stosowanie przez wnioskodawcę niemożliwego do zweryfikowania systemu liczenia kosztów wynagrodzeń. Pismem z dnia 21 maja 2010 r. C D. T. złożył protest na powyższą negatywną ocenę. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., podpisanym przez wicemarszałka Województwa W.-M., uznano powyższy protest za niezasadny. W uzasadnieniu podano, że błędy wnioskodawcy w danych dotyczących źródeł finansowania projektu odnośnie wartości kwalifikowanych kosztów całkowitych nie wynikają ani z właściwości generatora wniosków, ani ze zmiany źródeł finansowania. Wystąpiły też nieprawidłowości w analizie finansowej projektu, m.in. w zakresie kalkulacji kosztów wynagrodzeń. W związku z powyższym, ponowna ocena merytoryczna również wykazała, że projekt nie spełnia kryterium spójności informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu z informacjami zawartymi w załącznikach do wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę podał, że w art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej powoływanej jako u.z.p.p.r., zawarto definicje określeń użytych w tej ustawie, w tym definicję instytucji zarządzającej. Zgodnie z tą definicją, określenie instytucja zarządzająca oznacza właściwego ministra, ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego lub, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, zarząd województwa, odpowiedzialnych za przygotowanie i realizację programu operacyjnego. W rozpoznawanej sprawie wniosek o dofinansowanie był przedmiotem oceny instytucji zarządzającej - zarządu województwa. W związku z tym badając legalność dokonanej oceny Sąd zbadał, czy w ocenę były zaangażowane osoby uprawnione. Stosownie do art. 31 ust.1 ustawy dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), zarząd województwa jest organem wykonawczym województwa. W § 46 ust. 1 Statutu Województwa W.-M., stanowi się, iż zarząd działa kolegialnie. Sprawy należące do jego kompetencji rozstrzyga w formie uchwał (§ 48 ust. 1 Statutu), zaś w przypadkach określonych przepisami szczególnymi Zarząd podejmuje decyzje lub postanowienia (§ 48 ust. 2 Statutu). Uchwały, decyzje i postanowienia zarządu podejmowane są przez głosowanie (§ 48 ust. 3). W myśl art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa, decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Z uwagi na to, że zarząd województwa jest organem kolegialnym, musi być bowiem wiadome w jakim składzie podejmował rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie. Sąd I instancji podał, że dokonana przez zarząd województwa ocena wniosku o dofinansowanie, jak również informacja o stwierdzeniu niezasadności protestu, nie stanowią wprawdzie decyzji administracyjnej, ale wyłączenie stosowania w tych sprawach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., nie oznacza, że nie mają one charakteru administracyjnego. Taki charakter zarówno oceny wniosku o dofinansowanie, jak i informacji o stwierdzeniu niezasadności protestu powoduje, iż w myśl zasady wyrażonej w art. 46 ust 2a ustawy o samorządzie województwa, ich podpisania dokonać może tylko właściwy podmiot, tj. marszałek województwa. Wskazując na marszałka województwa, jako podmiot upoważniony do podpisania decyzji zarządu, ustawodawca nie wskazał możliwości upoważnienia przez marszałka bądź zarząd, innych podmiotów, które uprawnione byłyby do podpisania decyzji zarządu. Upoważnienia takiego nie daje też Statut Województwa W.-M., z którego § 48 ust. 8 wynika, iż upoważniony przez marszałka województwa, wicemarszałek, który przewodniczył obradom podpisać może jedynie uchwałę zarządu. Decyzje wydawane przez Zarząd w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje Marszałek, a w ich treści wymienia się imiona i nazwiska członków Zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Sąd I instancji podał, że negatywnej oceny projektu dokonała z upoważnienia Zarządu Województwa W. – M.– B. W.-Z., Dyrektor Departamentu Rozwoju Regionalnego, podpisując w dniu [...] maja 2010 r. pismo informujące C D. T. o sposobie załatwienia wniosku. Informację z dnia [...] czerwca 2010 r. o stwierdzeniu niezasadności protestu podpisała natomiast Wicemarszałek Województwa W.-M., U. P.. W obu pismach nie wymieniono imion i nazwisk członków zarządu, którzy brali udział w załatwieniu sprawy. W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, zarówno ocena wniosku o dofinansowanie, jak i rozstrzygnięcie odnośnie środka odwoławczego podpisane zostały przez podmioty nieupoważnione. Powinny być one rozpatrzone i rozstrzygnięte przez zarząd województwa, jako instytucję zarządzającą i podpisane przez Marszałka Województwa. Pisma te powinny zawierać wskazanie imion i nazwisk członków zarządu, którzy brali udział w załatwieniu sprawy, przy czym instytucja zarządzająca powinna mieć na względzie, iż stosownie do treści art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r., w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Zarząd Województwa W.-M. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacja o wynikach oceny projektu stanowi decyzję wydawaną przez Zarząd Województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej; 2) art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa, poprzez niewłaściwe zastosowanie do informacji o wynikach oceny projektu, wydawanych przez Instytucję Zarządzającą; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą Instytucję Zarządzającą, podczas gdy skarga ta powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podał, że ustawodawca w sposób niebudzący wątpliwości wskazał, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie u.z.p.p.r. nie stosuje się przepisów k.p.a. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że wykładnia literalna art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. wskazuje, że ustawodawca nie daje możliwości Instytucji Zarządzającej rozstrzygnięcia jakiejkolwiek sprawy administracyjnej. W treści tego przepisu normodawca nie używa zwrotów charakterystycznych dla regulacji z zakresu materialnego prawa administracyjnego, które opisują formę zakończenia postępowania jurysdykcyjnego w formie aktu administracyjnego takich jak: "orzeka", "rozstrzyga", "wydaje", "kończy postępowanie". W treści tego przepisu mowa wyłącznie o pisemnym informowaniu wnioskodawcy o wynikach oceny jego projektu. Chodzi tu więc wyłącznie o czynność materialno-techniczną o charakterze ściśle informacyjnym. Kasator powołał się na wyrok z dnia 3 grudnia 2008 r. NSA (sygn. akt II GSK 566/08) w którym wskazano, że pismo Instytucji Zarządzającej informujące o przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowanie jest czynnością techniczną, której nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jej znaczenie polega jedynie na zakomunikowaniu wnioskodawcy wyniku wyboru dokonanego przez Instytucję Zarządzającą. Zdaniem autora skargi kasacyjnej dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia art. 30a ust. 3 powyższej ustawy doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie bowiem z poglądami doktryny oraz utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, dyspozycja art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa dotyczy decyzji administracyjnych wydawanych indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., które mogą być rozpoznane w ramach ogólnego administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie naukowym decyzje wydawane na podstawie art. 46 powyższej ustawy, w tym także decyzje wydawane przez Zarząd Województwa, powinny spełniać wymagania formalne określone w art. 104 i 107 k.p.a. Skoro racjonalny ustawodawca wyraźnie wyłączył możliwość zakończenia postępowania w sprawie udzielania dofinansowania na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w jednostronnej formie władczej przybierającej postać decyzji administracyjnej, to stanowisko WSA w O., zgodnie z którym ocena wniosku o dofinansowanie jak i informacja o stwierdzeniu niezasadności protestu, o których mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., stanowią decyzje administracyjne, nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Według Instytucji Zarządzającej powyższe dokumenty jako oświadczenia woli na gruncie prawa cywilnego zostały prawidłowo podpisane, gdyż zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oświadczenia woli w imieniu województwa składa marszałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa, chyba że statut województwa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 59 statutu Województwa W.-M. oświadczenia woli w imieniu Województwa składają łącznie dwaj członkowie Zarządu lub jeden członek Zarządu wraz z osobą upoważnioną przez Zarząd. W rozpoznawanej sprawie zarówno Dyrektor Departamentu Zarządzania Programami Rozwoju Regionalnego – B. W. –Z. , jak również Wicemarszałek Województwa W.-M. - Urszula Pasławska, posiadają pisemne pełnomocnictwa Zarządu Województwa W.-M. do podpisywania w imieniu Zarządu Województwa W.-M. wszelkich pism oraz dokumentów związanych z realizacją regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 w zakresie kompetencji Zarządu Województwa W.-M.. Pełnomocnictwa zostały podpisane przez Zarząd Województwa zgodnie z przyjętymi zasadami reprezentacji. Skoro informacja o ocenie wniosku o dofinansowanie jak i informacja o stwierdzeniu niezasadności protestu zostały podpisane przez osoby do tego upoważnione, Sąd I instancji błędnie przyjął, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. C D. T. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. naruszył w sposób oczywisty normy prawne wymienione w petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynikiem postępowania konkursowego są oceny projektów podmiotów ubiegających się o dofinansowanie. Przedmiotem kontroli w postępowaniu odwoławczym jest więc ocena projektu, a przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest negatywny wynik procedury odwoławczej, a zatem stanowisko organu odwoławczego, podtrzymujące negatywną ocenę projektu. Zarówno ocena projektu, jak i wynik procedury odwoławczej nie są w rozumieniu ustawy decyzjami administracyjnymi. Przepis art. 30g stanowi wprost, że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej. Istotną cechą informacji jest powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś, udzielenie wiadomości bądź objaśnień, czy też pouczeń. Informacja zawierająca przekaz wiedzy, nie może stanowić decyzji administracyjnej. Ponadto art. 37 ustawy całkowicie wyłącza stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych. Okoliczność, że ocena prawna nie stanowi decyzji administracyjnej, nie pozbawia wnioskodawcy, na podstawie art. 30c omawianej ustawy, prawa do kontroli legalności oceny jego wniosku przez sąd administracyjny zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wyłączenie, przez ustawę o zasadach prowadzenia polityku rozwoju, stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie oznacza jednocześnie braku realnej kontroli sądowoadministracyjnej negatywnego wyniku procedury odwoławczej. "Odformalizowanie’’ procedur rozdziału środków na dofinansowanie projektów przemawia za szerokim rozumieniem pojęcia "pisemna informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej", tak aby jego zakres obejmował każde pismo wyrażające w dostateczny sposób stanowisko właściwej instytucji o zakończeniu procedury odwoławczej. W takim znaczeniu informacja przejawia charakter decyzji administracyjnej, polegający na przysługującym wnioskodawcy uprawnieniu do wniesienia środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w treści przepisów art. 30a ust. 3, 30b ust. 1 i ust. 4 , 30c ust. 1 u.z.p.p.r.. Zarówno pismo z dnia [...] maja 2010 r., zawierające informację o negatywnej ocenie projektu, jak i pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. o stwierdzeniu niezasadności protestu, spełniają powyższe kryteria tj. wyrażają w sposób zrozumiały stanowisko instytucji zarządzającej oraz podpisane zostały przez osoby upoważnione przez Zarząd Województwa W.-M. na mocy stosownych pełnomocnictw. Pełnomocnictwa zostały podpisane przez Zarząd Województwa zgodnie z przyjętymi zasadami reprezentacji (§ 59 Statutu Województwa W. –M.). Natomiast, jak słusznie podkreślił autor skargi kasacyjnej, art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa odnosi się wyłącznie do decyzji administracyjnych wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a omawiana ustawa z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wyłączyła stosowanie do postępowania w niej uregulowanego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., w celu merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 2 p.p.s.a.