I SA/Ol 709/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Błesiński Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski Sędzia WSA Wojciech Czajkowski (spr.) Protokolant Ewa Grusza po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Caritas Diecezji Toruńskiej na ocenę Zarządu Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego 2007 - 2013 I) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, II) zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A złożył wniosek o dofinansowanie projektu pt.: "Rewaloryzacja i nadanie nowych funkcji społecznych i kulturowych budynkowi koszar na terenie byłego obozu zagłady w D.", do konkursu "[...]" "Restrukturyzacja terenów powojskowych i poprzemysłowych" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007 – 2013. Wniosek ten został zarejestrowany pod nr "[...]" przez Zarząd Województwa, działający jako instytucja zarządzająca. Pismem działającej z upoważnienia Zarządu Województwa, Dyrektor Departamentu Zarządzania Programami Rozwoju Regionalnego w Urzędzie Marszałkowskim – B.W.Z., z dnia "[...]", poinformowano wnioskodawcę, że jego wniosek o dofinansowanie projektu został oceniony negatywnie. Nie spełniał bowiem kryterium spójności informacji zawartych we wniosku, z informacjami zawartymi w przedstawionych załącznikach. Uzasadniając powyższą ocenę wskazano, że podana w studium wykonalności i we wniosku o dofinansowanie wysokość wkładu własnego wnioskodawcy różni się o ok. 58.000 zł. Wniosek nie spełniał również wymogu właściwego przygotowania analizy finansowej projektu w części dotyczącej tabeli nr 5, obejmującej wynagrodzenia i narzuty. Kwota rocznych kosztów wynagrodzeń brutto nie wynikała bowiem z kosztu wynagrodzeń miesięcznych. Ponadto stwierdzono, że nie było możliwe ustalenie właściwego kosztu wynagrodzeń miesięcznych, z uwagi na stosowanie przez wnioskodawcę niestandardowego, niemożliwego do zweryfikowania systemu liczenia kosztów wynagrodzeń. Jak wskazano w wymienionym piśmie, ocena merytoryczna wniosku została przeprowadzona zgodnie z zasadami Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]"na lata 2007 – 2013 do konkursu "[...]". Stosownie do § 9 ust. 5 Regulaminu ocena merytoryczna jest oceną dwustopniową. Eksperci rozpoczynają ocenę wniosków od kryteriów merytorycznych zerojedynkowych. Niespełnienie jednego z tych kryteriów powoduje odrzucenie wniosku i na tym etapie wykluczenie go z dalszej oceny. Uwzględniając powyższe, złożony wniosek oceniony został negatywnie. Pismem z dnia "[...]" A złożył protest na powyższą negatywną ocenę. W uzasadnieniu podniósł, że w odpowiedzi na wezwanie instytucji zarządzającej pismem z dnia 30 kwietnia 2010 r., usunął stwierdzone braki wniosku. Wyjaśnił, że z uwagi na fakt nieotrzymania dotacji na przedmiotowy projekt ze źródeł Promesy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaktualizowano pkt D – 5 wniosku odnoszący się do źródeł finansowania projektu. Część wkładu własnego, dotychczas określona pod pozycją budżetu państwa, została przeniesiona do budżetu powiatu, z uwagi na zapewnienie przez Powiat "[...]" środków na realizację projektu w latach 2010 – 2012. Pozycja wkładu własnego we wniosku i studium wykonalności nie zmieniła się w stosunku do wkładu własnego wykazanego w pierwotnie złożonym wniosku, co do której instytucja zarządzająca nie sformułowała uwag o niezgodności w toku oceny formalnej. Natomiast minimalna rozbieżność kwot pomiędzy wnioskiem a studium wykonalności, o której strona informowała w chwili złożenia wniosku, wynikała z konieczności wpisania kwot dotacji z Powiatu "[...]" i wkładu prywatnego jako % w stosunku do całkowitych kosztów kwalifikowalnych projektu. Jak wskazał wnioskodawca, generator wniosków umożliwił jedynie wpisanie procentowego udziałów tych źródeł do dwóch miejsc po przecinku, a nie wyliczonych dokładnie kwot. Strona zarzuciła, że dokonano porównania źródła finansowania projektu we wniosku (pkt D – 5), który dotyczy wyłącznie kosztów kwalifikowalnych, z tabelą nr 20 zawartą w studium wykonalności i tabelą nr 10 załącznika nr 1 do studium, która zawiera źródła finansowania zarówno kosztów kwalifikowalnych, jak i niekwalifikowalnych. Ponadto wskazała, że projekt zawierał koszty niekwalifikowalne w postaci przyłącza kanalizacji zewnętrznej w kwocie 58.138,27 zł w 2010 r. oraz 58.138,27 zł w 2011 r., które są objęte dotacją celową Powiatu "[...]". Zdaniem strony, w/w kwoty mogły wyjaśniać niespójności stwierdzone przez instytucję zarządzającą. Wnioskodawca nie zgodził się również z oceną, że kwota rocznych kosztów wynagrodzeń brutto nie wynikała z kosztu wynagrodzeń miesięcznych. Jak wskazał, w tabeli nr 5 załącznika nr 1 do studium zostały podane miesięczne wynagrodzenia brutto pracownika na danym stanowisku oraz planowaną ilość etatów. Podał także, iż przy szacowaniu kosztów wynagrodzeń i narzutów kierował się Wytycznymi do studiów wykonalności opublikowanych do konkursu. Podpisanym przez wicemarszałek Województwa U.P., pismem z dnia "[...]", protest A uznano za niezasadny. Informując o powyższym podano, że błędy wnioskodawcy w danych dotyczących źródeł finansowania projektu odnośnie wartości kwalifikowanych kosztów całkowitych nie wynikają ani z właściwości generatora wniosków, ani ze zmiany źródeł finansowania. Wystąpiły też nieprawidłowości w analizie finansowej projektu, m.in. w zakresie kalkulacji kosztów wynagrodzeń, co opisano w pkt 1 – 5 na stronie 4 uzasadnienia rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, ponowna ocena merytoryczna przez nową Komisję Oceny Projektów również wykazała, że projekt nie spełnia kryterium spójności informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu z informacjami zawartymi w załącznikach do wniosku. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze, wnosząc o jej uwzględnienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, A nie zgadzając się z informacją instytucji zarządzającej o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, zarzucił jej obrazę przepisów prawa materialnego i postępowania przez błędną wykładnię oraz błędne uzasadnienie prawne i faktyczne. W uzasadnieniu podał, że odrzucając wniosek na etapie oceny merytorycznej instytucja zarządzająca nie odniosła się szczegółowo do konkretnych niespójności wniosku i studium wykonalności. Skarżący podniósł, że dokonano porównania źródła finansowania projektu we wniosku (pkt D – 5), który dotyczy wyłącznie kosztów kwalifikowalnych, z tabelą nr 20 zawartą w studium wykonalności i tabelą nr 10 załącznika nr 1 do studium, zawierającą źródła finansowania zarówno kosztów kwalifikowalnych, jak i niekwalifikowalnych. Tymczasem suma kosztów niekwalifikowalnych i kwalifikowalnych do sfinansowania przez budżet jednostek samorządu terytorialnego daje dokładnie kwotę wynikającą z zawartego z jednostką samorządu terytorialnego porozumienia. Na podstawie analizy danych zawartych w tabeli nr 10 załącznika nr 1 do studium i w studium wykonalności w tabeli nr 20 skarżący stwierdził, że kwoty w nich ujęte są tożsame. Ponadto ponownie podniósł, że minimalna rozbieżność kwot wskazanych we wniosku i studium wykonalności wynikała z właściwości generatora wniosków, który umożliwiał jedynie wpisanie procentowych udziałów tych źródeł tylko do dwóch miejsc po przecinku, a nie wyliczone dokładne kwoty. Strona skarżąca wskazała, że w piśmie z dnia "[...]", stwierdzającym niezasadność protestu, nowo powołana Komisja Oceny Projektów, zupełnie inaczej określiła błąd co do przedmiotowego kryterium, nie wskazując tak jak wcześniej braku spójności pomiędzy studium wykonalności, a wnioskiem w zakresie źródeł finansowania projektu i różnicy w kwocie ok. 58.000 zł w zakresie wkładu własnego na lata 2010 i 2011 w podziale na budżet powiatu i środki prywatne. Ponadto instytucja zarządzająca nie zajęła żadnego stanowiska w stosunku do wyjaśnień strony. W związku ze stwierdzeniem przez tę instytucję, że kwota rocznych kosztów wynagrodzeń brutto nie wynika z ustalonego kosztu wynagrodzeń miesięcznych, strona wskazała, iż w przypadku tego kryterium, w piśmie informującym o stwierdzeniu niezasadności protestu z dnia "[...]", nie stwierdzono, by było ono powodem odrzucenia wniosku. Poza tą informacją brak jest stanowiska odnośnie wyjaśnień strony. Stwierdzono jedynie błędy w kalkulacji kosztów (wynagrodzeń), tj. niespójność między danymi na str. 93, 96, tabelami nr 4 i nr 7. Tymczasem zgodnie z § 13 pkt 10 Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007-2013 do konkursu "[...]", jeżeli przy rozpatrywaniu protestu pojawią się okoliczności wskazujące na konieczność przeprowadzenia pełnej oceny projektu wówczas wnioskodawca otrzymuje możliwość uzupełnienia wniosku w terminach określonych w § 11. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie został jednak wezwany na etapie rozpatrywania protestu do uzupełnienia wniosku. Uznając powyższą uwagę instytucji zarządzającej za niezasadną, strona wyjaśniła dane zawarte na str. 93 i 96 studium wykonalności oraz w tabelach nr 4 i 7. Postanowieniem z dnia 30 września 2010 r., o sygn. akt II GSK 1051/10 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 464/10, pozostawiające powyższą skargę bez rozpatrzenia, uznając za nieprawidłowe stanowisko sądu I instancji co do braków złożonej przez stronę skarżącą dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem na podstawie przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / oraz art. 3 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./ - zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ), zwanej dalej u.z.p.p.r., podkreślenia wymaga na wstępie, że w myśl art. 30e u.z.p.p.r., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Oznacza to, że stosować należy m.in. art. 134 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych Sąd posiada więc nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek wyjścia poza granice rozpoznania skargi, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, którego nie zarzuca strona w skardze. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej oceny wykazało, że została ona przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co skutkowało koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa. Na tle powyższych uwag zauważyć należy, że w art. 5 pkt 2) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawarto definicje określeń użytych w powołanej ustawie, w tym instytucji zarządzającej. Zgodnie z tą definicją, określenie instytucja zarządzająca oznacza właściwego ministra, ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego lub, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, zarząd województwa, odpowiedzialnych za przygotowanie i realizację programu operacyjnego. W rozpoznawanej sprawie wniosek o dofinansowanie był przedmiotem oceny instytucji zarządzającej - zarządu województwa. W związku z tym badając legalność dokonanej oceny Sąd zbadał, czy były zaangażowane w nią osoby uprawnione. Stosownie do art. 31 ust.1 ustawy dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1590 - t. j.), zarząd województwa jest organem wykonawczym województwa. W art. 41 ust. 1 i 2 tego aktu, ustawodawca unormował zadania zarządu jako organu województwa zarówno w sferze publicznoprawnej, jak i prywatnej. W ust. 3 tego artykułu wskazał natomiast, iż zasady i tryb działania tego organu określa statut województwa. W § 46 ust. 1 Statutu Województwa (załącznik do uchwały Sejmiku Województwa nr "[...]" z dnia "[...]"), stanowi się, iż zarząd działa kolegialnie. Sprawy należące do jego kompetencji rozstrzyga w formie uchwał (§ 48 ust. 1 Statutu), zaś w przypadkach określonych przepisami szczególnymi Zarząd podejmuje decyzje lub postanowienia (§ 48 ust. 2 Statutu). Uchwały, decyzje i postanowienia zarządu podejmowane są przez głosowanie (§ 48 ust. 3). W myśl art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa, decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Z uwagi na to, że zarząd województwa jest organem kolegialnym, musi być bowiem wiadome w jakim składzie podejmował rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie. Dokonana przez zarząd województwa ocena wniosku o dofinansowanie, jak również informacja o stwierdzeniu niezasadności protestu, nie stanowią wprawdzie decyzji administracyjnej, (art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, iż do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego), to jednak wyłączenie stosowania k.p.a. w tych sprawach nie oznacza, że nie mają one charakteru administracyjnego. Potwierdza to sam ustawodawca, wprowadzając na wzór postępowania administracyjnego, tryb odwoławczy od oceny projektu i poddając ostateczną ocenę instytucji działającej w drugiej instancji kontroli sądu administracyjnego. Taki charakter zarówno oceny wniosku o dofinansowanie, jak i informacji o stwierdzeniu niezasadności protestu powoduje, iż w myśl zasady wyrażonej w art. 46 ust 2a ustawy o samorządzie województwa, ich podpisania dokonać może tylko właściwy podmiot, tj. marszałek województwa. Przy czym zauważyć należy, iż wskazując na marszałka województwa, jako podmiot upoważniony do podpisania decyzji zarządu, ustawodawca nie wskazał, (jak w ust. 2 tego artykułu odnośnie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej), możliwości upoważnienia przez marszałka bądź zarząd, innych podmiotów, które uprawnione byłyby do podpisania decyzji zarządu. Upoważnienia takiego nie daje też Statut Województwa, z którego § 48 ust. 8 wynika, iż upoważniony przez marszałka województwa, wicemarszałek, który przewodniczył obradom podpisać może jedynie uchwałę zarządu. Decyzje wydawane przez Zarząd w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje Marszałek, a w ich treści wymienia się imiona i nazwiska członków Zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji, (zdanie 2 ust.8 jest zbieżne z regulacją ustawową). Zgodnie z art. 30a ust.3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, właściwa instytucja, o której mowa w ust. 2 (w tym m.in. instytucja zarządzająca) pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu. Z kolei art. 30b ust.4 wymienionej ustawy stanowi, że właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. Z akt sprawy wynika, że negatywnej oceny projektu dokonała z upoważnienia Zarządu Województwa– B.W.Z., Dyrektor Departamentu Rozwoju Regionalnego, podpisując w dniu "[...]" pismo informujące A o sposobie załatwienia wniosku. Informację z dnia "[...]" o stwierdzeniu niezasadności protestu podpisała natomiast Wicemarszałek Województwa, U.P. W obu pismach nie wymieniono imion i nazwisk członków zarządu, którzy brali udział w załatwieniu sprawy. W świetle powołanych wyżej przepisów prawa, zarówno ocena wniosku o dofinansowanie, jak i rozstrzygnięcie odnośnie środka odwoławczego podpisane zostały przez podmioty nieupoważnione. Powinny być one rozpatrzone i rozstrzygnięte przez zarząd województwa, jako instytucję zarządzającą i podpisane przez Marszałka Województwa, a nie inne osoby. Pisma te powinny zawierać wskazanie imion i nazwisk członków zarządu, którzy brali udział w załatwieniu sprawy, przy czym instytucja zarządzająca powinna mieć na względzie, iż stosownie do treści art. 30b ust.3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę, (dotyczy to członków zarządu, a nie marszałka województwa, którego rolą jest podpisanie pisma). Opisane wyżej postępowanie w związku z załatwieniem wniosku o dofinansowanie, w sposób oczywisty narusza treść art. 5, w związku z art. 30b ust. 3 i 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z uwagi na formalny charakter uchybień powodujących uwzględnienie skargi, przedwczesnym jest natomiast ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych zawartych w skardze. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 tej ustawy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, jako właściwą instytucję zarządzającą. Przedstawioną wyżej ocenę prawną i faktyczną Zarząd Województwa uwzględni w związku z ponownym rozpoznaniem sprawy. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200, 205 i 209 p.p.s.a..