I SA/Wa 481/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A.J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala sprzeciw. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] oraz Parafii Rzymskokatolickiej pw. "[...]" w S. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy: Zarząd Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...], działając na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej w [...], rozwiązał z dniem 27 grudnia 1991 r. umowę użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność mienia komunalnego, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2, położonej w S. na os. "[...]" (pkt 1), zmienił wysokość opłaty rocznej na pozostający w użytkowaniu wieczystym ww. spółdzielni teren oznaczony jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...]ha (pkt 2), orzekł, iż odebranie przedmiotowych nieruchomości nastąpi z dniem uprawomocnienia się niniejszej decyzji (pkt 3) oraz ustanowił na działce nr [...] służebność przejazdu, przechodu i ustawiania kontenerów na śmieci na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...], służebność przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] (pkt 4). Pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. A. J. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., w części dotyczącej pkt. 4 tej decyzji dotyczącego ustanowienia służebności przejazdu, przechodu i ustawienia kontenerów na śmieci. We wniosku podniesiono, iż powyższa decyzja, w części ustanawiającej służebności, dotknięta jest nieważnością, z uwagi na podstawy określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, bowiem według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji nie istniała podstawa prawna do wyłączenia ogólnej zasady wynikającej z art. 245 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny - dalej "Kc" - (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.) wymagającej formy aktu notarialnego dla oświadczenia właściciela nieruchomości o ustanowieniu służebności. Możliwość ustanawiania służebności w decyzji administracyjnej przewidziana w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) została zastrzeżona wyłącznie dla decyzji wywłaszczeniowych. Pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało powyższy wniosek A. J. zgodnie z właściwością Wojewodzie [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie właściwy jest Wojewoda [...], gdyż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku powinien być organ nadzoru nad organem właściwym w sprawach wywłaszczenia nieruchomości, gdyż jedynie w decyzji wywłaszczeniowej możliwe było ustanowienie służebności. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., w części dotyczącej pkt 4 rozstrzygnięcia, wskazując, iż decyzja w części w jakiej ustanawia służebność przejazdu, przechodu oraz ustawiania kontenerów na śmieci, wydana została bez podstawy prawnej. Pismem z dnia 16 listopada 2013 r. odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., wniosła Parafia Rzymskokatolicka pw. "[...]" w S., podnosząc, iż podstawą prawną ustanowienia służebności ww. decyzją Zarządu Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. był art. 54 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz wskazując, że w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Pismem z dnia 18 listopada 2013 r. odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. wniosła również [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] podnosząc analogiczne zarzuty jak w ww. odwołaniu Parafii Rzymskokatolickiej pw. "[...]" z dnia 16 listopada 2013 r. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] oraz Parafii Rzymskokatolickiej pw. "[...]" w S. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że ustawodawca powiązał właściwość organów w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wydaniem przez nie decyzji. Zatem ustalenie właściwości organu następuje zawsze w odniesieniu do organu, który wydal decyzję. Jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu niezbędne jest ustalenie organu, do właściwości którego sprawy te zostały przekazane. W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] grudnia 1991 r. została wydana przez Zarząd Miasta [...], a zatem organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Tymczasem pismem z dnia 10 stycznia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznając się za niewłaściwe przekazało, na podstawie art. 65 § 1 Kpa i art. 19 Kpa, wniosek A. J. z dnia 10 grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., do Wojewody [...]. Minister wskazał ponadto, że jeśli organ ma jakiekolwiek wątpliwości co do swojej właściwości, a spór dotyczy sporu kompetencyjnego między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej, może stosownie do art. 22 § 2 Kpa wystąpić ze sporem o właściwość do sądu administracyjnego. Podkreślono, iż organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Orzeczenie organu pierwszej instancji, wydane bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli organu drugiej instancji. Dopiero po wyjaśnieniu kwestii właściwości organu nadzorczego możliwa będzie ocena legalności decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. J. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 w zw. z art. 22 § 2 Kpa przez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż stwierdzenie braku właściwości rzeczowej organu I instancji prowadzi do uchylenia decyzji tego organu z nałożeniem na niego obowiązku wyjaśnienia właściwości rzeczowej w drodze sporu kompetencyjnego podczas ponownego rozpoznawania sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, iż w realiach niniejszej sprawy nie wystąpił spór kompetencyjny w rozumieniu art. 22 § 2 kpa. Nie było żadnych przesłanek do sporu pozytywnego (gdy co najmniej dwa organy administracji publicznej podejmują w tym samym czasie czynności procesowe w celu prowadzenia postępowań w tej samej sprawie administracyjnej), a negatywny spór kompetencyjny (gdy organy powstrzymują się przed podjęciem i prowadzeniem jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych w tej samej sprawie, uznając że nie są w tym zakresie właściwe) –powstałby tylko wtedy, gdyby także Wojewoda [...] uznał, że nie jest właściwy do rozpoznania sprawy. Rozpoznanie sprawy przez Wojewodę [...] spowodowało, że uznał on swoją właściwość, wobec czego nie powstał spór kompetencyjny między organami na tle właściwości rzeczowej. Zdaniem skarżącej okoliczności tej nie zmienia fakt, iż zdaniem organu odwoławczego była to ocena błędna. Skoro bowiem w zaskarżonej decyzji stwierdził on definitywnie, że to SKO w [...], a nie Wojewoda [...], było organem właściwym do rozpoznania sprawy i tylko z tego powodu uchylił decyzję organu I instancji, to ewentualna wątpliwość na tle właściwości właśnie w ten sposób, poprzez stanowcze rozstrzygnięcie, została usunięta. Domaganie się zatem od Wojewody [...], aby w ponownym postępowaniu uzyskał rozstrzygnięcie o właściwości na drodze postępowania sądowoadministracyjnego jest bezprzedmiotowe i prowadzi do umorzenia postępowania przed organem I instancji. Tak w ocenie skarżącej powinien orzec organ i przekazać wniosek inicjujący postępowanie Samorządowemu Kolegium Orzekającemu w [...], czyli organowi, do którego został pierwotnie skierowany. Taki sposób procesowego rozstrzygnięcia przez organ II instancji kwestii załatwienia sprawy przez organ niewłaściwy jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądowym i takie też zalecenie powinno znaleźć się w wyroku uwzględniającym sprzeciw. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wywołanego sprzeciwem. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił sprzeciw, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa w zakresie podlegającym kognicji Sądu w ramach rozpatrywanego środka zaskarżenia. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 157 § 1 Kpa stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach przewidzianych w art. 156 Kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zatem, jak wynika z ww. przepisu zasadą jest, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję, zaś w sytuacji, gdy kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest ten organ. Minister Inwestycji i Rozwoju w niniejszym postępowaniu ocenił sprawę pod kątem ustalenia, czy Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] października 2013 r., nr [...] zasadnie stwierdził nieważność decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...], w części dotyczącej jej pkt. 4 orzekającego o ustanowieniu na działce gruntowej nr [...] będącej własnością mienia ą komunalnego m. S. - prawa służebności przejazdu, przechodu oraz ustawiania kontenerów na śmieci na całym odcinku granicy tej działki z działką nr [...] o szerokości 4 m i długości 50 m na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] oraz przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Minister w toku postępowania uznał, że z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] grudnia 1991 r. została wydana przez Zarząd Miasta [...], to organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Zdaniem sądu, zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasady tej dotyczy również określony w art. 19 k.p.a. obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organy mogą skutecznie działać jedynie w określonym miejscowo i rzeczowo zakresie, a właściwość muszą uwzględniać z urzędu. Mając na względzie zaistniały w sprawie stan faktyczny, stanowisko skarżącej, zdaniem której w niniejszej sprawie nie wystąpił spór kompetencyjny w rozumieniu art. 22 § 2 kpa, a Minister powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, a ponadto stosownie do art. 65 §1 kpa przekazać wniosek inicjujący postępowanie Samorządowemu Kolegium Orzekającemu w [...], czyli organowi, do którego został pierwotnie skierowany – należy uznać za nieuzasadnione. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie z uwagi na wymagania zasady dwuinstancyjności konieczne było wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ odwoławczy. Postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, jednakże w żadnym razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w kwestii ustalenia właściwości tego organu do prowadzenia danego postępowania. To organ I instancji, mając jakiekolwiek wątpliwości co do swojej właściwości, a spór dotyczy sporu kompetencyjnego między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej, może stosownie do art. 22 § 2 kpa wystąpić ze sporem o właściwość do sądu administracyjnego. Właściwość organu administracji jest okolicznością normatywną, której naruszenie powoduje nieważność decyzji wydanej przez organ niewłaściwy, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Zatem ze względu na normatywne konsekwencje jej naruszenia, nie może być zależna od przyjętej metody wykładni, lecz musi być ustalona za pomocą obiektywnych kryteriów, wykluczających dopuszczalność różnej wykładni tych samych reguł ustalania właściwości organu. Nieuprawnione jest w tym kontekście odwoływanie się przez skarżącą do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1311/05, który - co jest istotne - podjęty został na tle sprawy o zasadniczo odmiennym stanie faktycznym. Godzi się zwrócić uwagę, że w sprawie stanowiącej wówczas przedmiot rozważań sądu nie miała miejsca taka okoliczność, jak w niniejszej sprawie tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało się już wcześniej za niewłaściwe w sprawie. Również zarzuty dotyczące bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania nie podlegają ocenie w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji kasacyjnej, a nie skarga na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowanie Oznacza to, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Dlatego też zastosowanie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie art. 138 § 2 kpa, czyli uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.