I OSK 3325/18

W IMIENIU RZECZYSPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 481/18 w sprawie ze sprzeciwu A. J. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A. J. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r. oddalił sprzeciw wniesiony przez A. J. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] 2018 r. Decyzją tą uchylona została w całości decyzja Wojewody [...] z [...] 2013 r., a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji uwzględnił, że A. J. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta [...] z [...] 1991 r. o rozwiązaniu z dniem [...] 1991 r. umowy użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność mienia komunalnego, w części dotyczącej pkt 4 tej decyzji. Pismem z [...] 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało powyższy wniosek zgodnie z właściwością Wojewodzie [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie właściwy jest Wojewoda [...] jako organ nadzoru nad organem właściwym w sprawach wywłaszczenia nieruchomości, gdyż jedynie w decyzji wywłaszczeniowej możliwe było ustanowienie służebności. Wojewoda [...] decyzją z [...] 2013 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] 1991 r., w części dotyczącej pkt 4 rozstrzygnięcia, wskazując, iż decyzja w części w jakiej ustanawia służebność przejazdu, przechodu oraz ustawiania kontenerów na śmieci, wydana została bez podstawy prawnej. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosła Parafia Rzymskokatolicka [...] oraz [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...]. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] 2018 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] wskazując, że ustalenie właściwości organu następuje zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu niezbędne jest ustalenie organu, do właściwości którego sprawy te zostały przekazane. W tej sprawie decyzja z [...] 1991 r. została wydana przez Zarząd Miasta [...], a zatem organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Tymczasem pismem z [...] 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznając się za niewłaściwe przekazało, na podstawie art. 65 § 1 i art. 19 k.p.a., wniosek A. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta [...] do Wojewody [...]. Minister podkreślił, że jeśli organ ma jakiekolwiek wątpliwości co do swojej właściwości, a spór dotyczy sporu kompetencyjnego między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej, może stosownie do art. 22 § 2 k.p.a. wystąpić ze sporem o właściwość do sądu administracyjnego. Organ I instancji naruszył zatem przepisy postępowania administracyjnego, konieczny zaś do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Orzeczenie organu I instancji, wydane bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli organu drugiej instancji. Dopiero po wyjaśnieniu kwestii właściwości organu nadzorczego możliwa będzie ocena legalności decyzji Zarządu Miasta [...] z [...] 1991 r. Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw uznając, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. Sąd podkreślił, że zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasady tej dotyczy również określony w art. 19 k.p.a. obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organy mogą skutecznie działać jedynie w określonym miejscowo i rzeczowo zakresie, a właściwość muszą uwzględniać z urzędu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie z uwagi na wymagania zasady dwuinstancyjności konieczne było wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ odwoławczy. Postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, jednakże w żadnym razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w kwestii ustalenia właściwości tego organu do prowadzenia danego postępowania. To organ I instancji, mając jakiekolwiek wątpliwości co do swojej właściwości, a spór dotyczy sporu kompetencyjnego między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej, może stosownie do art. 22 § 2 k.p.a. wystąpić ze sporem o właściwość do sądu administracyjnego. Dlatego też Sąd uznał, że zastosowanie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. jest prawidłowe. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. J., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 22 i art. 138 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w sprawie występuje spór kompetencyjny wynikający z wydania decyzji przez organ niewłaściwy, który powinien być rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek organu. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji albo rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą sporu zakreślonego niniejszą sprawą jest prawidłowość wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W doktrynie podkreśla się, że tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy ma istotny wpływ na wynik jej rozstrzygnięcia. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego (tak: B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 2017 r., s. 728). Na tym tle warto zaznaczyć, że k.p.a. wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. (por. wyrok NSA w Warszawie z 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81, ONSA 1981/1/21) Skutkiem tego jest przyjęcie, że w wypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., to może tylko uchylić i zmienić decyzję lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie w I instancji. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjęcie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, że Wojewoda [...] nie jest właściwy do zajęcia się przedstawioną sprawą i podjęcia rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) wykluczało możliwość wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe świadczy o istotnej wadliwości zaskarżonego wyroku oraz skutkuje uznaniem, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlegać musiała uchyleniu. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie wydanej w sprawie decyzji organu odwoławczego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do wydania rozstrzygnięcia pozostającego w zgodzie z dokonaną powyżej wykładnią przepisów prawa procesowego. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.