IV SA/Wa 3154/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ nadzoru) z [...] września 2017 r., nr [...] (dalej: "zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze"). Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...], powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446; dalej: "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] (dalej: "Rada Miasta") z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania B. A. z [...] lipca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej [...]". II.1. Wskazaną wyżej uchwałą z dnia [...] sierpnia 2017 r. (Nr [...]) Rada Miasta [...], powołując się na art. 241 k.p.a., nie uwzględniła wezwania B. A. z [...] lipca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa z związku z uchwałą Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2017r. Nr [...] w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej [...] ". Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że Rada nie znalazła podstaw do zmiany Studium w zakresie określonym w wezwaniu. II.2. Uzasadniając wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że na sesji w dniu [...] sierpnia 2017 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania B. A. z [...] lipca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2017r. Nr [...] w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej [...]". W podstawie prawnej ww. uchwały przywołano art. 241 k.p.a. Na tej podstawie wydano uchwałę, która nie uwzględnia wezwania B. A. z [...] lipca 2017 r. do uściśnięcia naruszenia prawa. Analizując zgodność ww. uchwały z prawem należy wskazać, że art. 241 k.p.a. jest jednym z przepisów Działu VIII k.p.a. regulujących postępowanie w sprawach skarg i wniosków i określa co może być przedmiotem wniosku. Z treści tego przepisu nie wynikają żadne sprawy zastrzeżone do kompetencji rady gminy. Ustalony w nim katalog spraw uznanych przez ustawodawcę za wnioski ma charakter otwarty i został sformułowany w sposób dość ogólny, jednak kwalifikując pisma do ww. kategorii należy pamiętać, że wnioski w rozumieniu Działu VIII k.p.a. to wystąpienia, których przedmiotem nie jest zarzut, lecz chęć ulepszenia istniejącego stanu rzeczy i które odnoszą się do przyszłości. Postępowanie w sprawie wniosków jest jednoinstancyjnym uproszczonym postępowaniem administracyjnym - o wniosku w rozumieniu przepisów k.p.a. można mówić wówczas, gdy wniesione pismo nie ma cech środka prawnego uregulowanego w innych przepisach. Z powyższego wynika, że pisma wzywające organy stanowiące gmin do usunięcia naruszenia prawa nie mogły być kwalifikowane jako wnioski. Następnie Wojewoda rozważył, czy w sprawie doszło do wskazania błędnej podstawy prawnej, przy równoczesnym istnieniu przepisu upoważaniającego do wydania uchwały, czy też doszło do wydania uchwały bez podstawy prawnej. Wojewoda powołała art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935; dalej: "nowela kwietniowa"). Wojewoda wskazała, że na podstawie art. 2 pkt 1 noweli kwietniowej nadano art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nowe brzmienie, które nie przewiduje instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 2 noweli kwietniowej. "(...) przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (...) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy". Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że kwestionowana uchwała dotyczy wezwania z dnia [...] lipca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa, a zatem wezwania wniesionego w czasie, gdy obowiązywał znowelizowany art. 101 ust. 1 u.s.g. Fakt, że obowiązujące w dacie podjęcia uchwały przepisy nie przewidywały takiego środka prawnego oznacza, że Rada Miasta [...] nie miała podstaw prawnych do jego rozpoznania w drodze uchwały. Organ nadzoru wskazał ponadto na § 141 oraz § 115 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) dotyczące umieszczania w uchwałach tylko przepisów regulujących sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podjęcia uchwały bez podstawy prawnej, a zatem z naruszeniem istotnym, skutkującym nieważnością uchwały. Wojewoda powołał się tu na art. 7 Konstytucji RP. III.1. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. zostało zaskarżone przez Gminę [...] (dalej: "skarżąca" lub "Gmina"). W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 241 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.sg. w związku z § 15 Statutu Gminy Miejskiej [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r., polegającą na ocenie, że w sytuacji uchylenia w następstwie zmiany art. 101 ust. 1 u.s.g. wymogu prawnego poprzedzenia skargi na uchwałę rady gminy uprzednim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji wniesienia takiego wniosku - wezwania przez wnioskodawcę, które organ jednostki samorządu terytorialnego zakwalifikował jako wniosek o autokontrolę prawidłowości podjętej uchwały i o zmianę podjętej uchwały w zakresie wskazanym przez wzywającego, rada gminy nie ma podstaw prawnych do rozpoznania tego wezwania w drodze uchwały; 2) art. 2, 6, 7, 8, 9, 10 ust. 1 i art. 11 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, co miało istotny wpływ na finalną nieprawidłowość wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego w szczególności poprzez błędne zanegowanie przez Wojewodę [...] możliwości rozpatrzenia wniosku - wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa w drodze uchwały rady gminy podjętej w oparciu o art. 241 k.p.a. przy jednoczesnym braku wskazania przez organ nadzoru w jakim trybie i w oparciu o jakie przepisy wniosek ten podlegałby rozpatrzeniu przez kolegialny organ jednostki samorządu terytorialnego; 3) art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 115 w związku z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej " (Dz. U. z 2016r., poz. 283) poprzez błędną ocenę, że uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania B. A. z [...] lipca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia " Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej [...] " narusza załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej " / Dz. U. z 2016r., poz. 283 / gdyż w ocenie organu nadzoru w jej podstawie prawnej wskazano przepis , który nie wyznacza zadań ani kompetencji rady gminy i nie upoważnia jej do uregulowania określonego zakresu spraw, podczas gdy kompetencja rady gminy do rozpatrzenia wniosku - wezwania do zmiany podjętej przez ten organ uchwały / także w drodze uchwały / wynika z art. 221 § 1 i § 3, art. 223 § 1 , 241, 242 § 1 w związku z art. 5 pkt 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 / oraz w związku z § 15 Statutu Gminy Miejskiej [...]; 4) naruszenie prawa materialnego art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną ocenę, że uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania H. S. z dnia [...] lipca 2017r. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2017r. w sprawie uchwalenia " Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej [...] " jest sprzeczna z prawem i podlega stwierdzeniu nieważności. III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa (art. 148 p.p.s.a.). IV.2. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 5 u.s.g., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z powyższego wynika, że sankcja nieważności, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., może być zastosowana przez organ nadzoru wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa. W języku polskim "istotny" to m. in. podstawowy, ważny, zasadniczy, znaczący (por. np. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2006, tom I, s. 1246). W ocenie Sądu, ratio legis wprowadzenia kategorii nieistotnego naruszenia prawa jest odróżnienie sytuacji wymagających interwencji nadzorczej i niedających się pogodzić z zasadą praworządności (potencjalnie szkodliwych) od sytuacji literalnej niezgodności z prawem, która jednak nie niesie za sobą groźnych skutków i nie wprowadza znaczącej zmiany w stanie prawnym. W drugim przypadku nie ma potrzeby stosowania sankcji nieważności (czy bezskuteczności) aktu, ze względu na niewielkie zagrożenie zasady praworządności. Przeważa wówczas wartość, jaką stanowi pewność i stabilność obrotu prawnego, nawet jeżeli jest to równoznaczne z utrzymaniem w mocy rozstrzygnięć nie w pełni odpowiadających prawu. Należy przyjąć, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. W szczególności, potencjalnie istotne są naruszenia godzące w prawa lub obowiązki podmiotów trzecich. Można sięgnąć również do kategorii znaczącego wpływu na stosunki społeczne, na które oddziałuje uchwała lub zarządzenie organu gminy. Jeżeli miałyby one zostać w widoczny sposób zdeformowane w wyniku zachowania mocy przez niezgodny z prawem akt, to stanowi on istotne naruszenie prawa. Chodzi zatem o naruszenia o poważnym ciężarze gatunkowym (por. np. Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod red. Z. Niewiadomskiego oraz R. Hausera, Warszawa 2011, Nb 11 i 13 do art. 91). W podobnym kierunku wypowiedział się NSA m. in. w wyroku z 15 września 2017 r., I OSK 1136/17 (CBOSA), stwierdzając, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźnej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również NSA w wyroku z 12 września 2017 r., II OSK 2884/16 (CBOSA). W orzeczeniu tym podkreślono, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Wskazane wyżej ścisłe rozumienie istotnego naruszenia prawa, jako przesłanka uprawniająca organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały rady miasta, ma silne oparcie w Konstytucji RP. Po pierwsze, chodzi tu o konstytucją zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 16 ust. 2 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Wojewoda, jako organ administracji rządowej, winien zatem z dużą ostrożnością ingerować w uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego, ograniczając interwencje nadzorcze do przypadków, gdy naruszenie prawa przez tę jednostkę jest niewątpliwe (aspekt formalny naruszenia), a nadto skutki tego naruszenia są poważne, tj. istnieje realne zagrożenie poważnego naruszenia interesu jednostki lub ważnego interesu publicznego (aspekt materialny naruszenia). Po drugie, Wojewoda decydując się na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego winien mieć na uwadze konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasadę dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Z regulacji tych można wyprowadzić obowiązywanie, powszechnie przyjętej w wielu porządkach prawnych, zasady de minimis non curat praetor. Otóż działania organu władzy publicznej, w tym organu nadzoru, winny charakteryzować się pewną minimalną racjonalnością w odniesieniu do relacji kosztów podjętych działań do osiągniętych rezultatów. Zasoby osobowe i finansowe, jakimi dysponują organy nadzoru, są z natury rzeczy ograniczone i konieczne jest ukierunkowanie ich działań na rozwiązywanie rzeczywistych i poważnych problemów związanych z działaniami podejmowanymi przez jednostki samorządu terytorialnego, a nie angażowanie się przez te organy w sprawy błahe, które nie niosą za sobą poważanych, lub wręcz jakichkolwiek, zagrożeń dla jednostek lub interesu publicznego. IV.3.1. Przenosząc powyższe ustalenia należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy nie można w ogóle mówić o naruszeniu prawa przez Radę, a nie tylko o naruszeniu nieistotnym. Otóż zgodnie z art. 241 k.p.a., przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. W ocenie Sądu, ani wykładnia językowa (zwrot: "w szczególności"), ani wykładnia celowościowa, nie wyłączają z kategorii wniosku w rozumieniu art. 241 k.p.a. podania o zmianę uchwały dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Chodzi tu przecież o działania przyszłe, których podjęcia oczekuje autor wniosku (tj. wszczęcie procedury zmiany studium), a nadto dotyczące ochrony własności. To, że autor wniosku nie musi się legitymować interesem prawnym (wniosek jest tzw. środkiem powszechnym) nie oznacza przecież, że osoba składająca dany wniosek do rady miasta nie może działać we własnym interesie prawnym lub faktycznym. Prawo tego nie zabrania. Wykładając art. 241 k.p.a. należy przy tym przyjmować szeroką definicję wniosku, albowiem prawo do składania wniosków jest uprawnieniem gwarantowanym w Konstytucji RP (art. 63). Zgodnie z tym przepisem, każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. Należy w końcu zaznaczyć, że nie budzi wątpliwości, że to właśnie rada gminy jest właściwa do rozpoznania wniosku o zmianę Studium (art. 242 k.p.a. w zw. z art. 27 w zw. z art. 9 i 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: "u.p.z.p.). Warto podkreślić, że art. 101 ust. 1 w brzmieniu sprzed nowelizacji nie precyzował formy i trybu udzielenia przez organ gminy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (por. np. postanowienie SN z 5 stycznia 2001 r., III RN 54/00, OSNP z 2001 r., nr 21, poz. 633). Skoro chodzi o stanowisko rady gminy, to właściwą forma działania tego organu kolegialnego była, na zasadach ogólnych (zob. m. in. art. 18 – 20 u.s.g.) uchwała rady gminy. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 1 lipca 2008 r., II OSK 447/08 (CBOSA), rada gminy jest organem kolegialnym i jedyną formę, w jakiej uzewnętrznia się jej wola stanowi podejmowanie uchwał. Podobnie kwestia ta kształtuje się obecnie, tj. po zmianie art. 101 ust. 1 u.s.g., w odniesieniu do kierowanych do rady miasta wezwań w sprawie zmiany studium planu miejscowego w kierunku oczekiwanym przez składającego wezwanie. Reasumując, Rada nie naruszyła, nawet w stopniu nieistotnym, prawa podejmując uchwałę zaskarżoną przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym. IV.3.2. Dodatkowo należy wskazać, że nie sposób doszukać się istotnego naruszenia prawa (w opisanym wyżej rozumieniu) w udzieleniu przez Radę obywatelowi odpowiedzi na wezwanie do zmiany Studium uchwalonego przez tą Radę w dniu [...] czerwca 2017 r. Wręcz przeciwnie, podjęcie uchwały objętej zaskarżonej rozstrzygnięciem nadzorczym wzmacnia zasadę zaufania obywateli do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP) poprzez wyjaśnienie obywatelowi stanowiska tego organu w sprawie uchwalonego przez ten organ aktu prawnego. Transparentność działań organów władzy publicznej jest bowiem jednym z filarów porządku demokratycznego. Działanie te zostało przy tym podjęte przez organ uprawniony do ewentualnej zmiany Studium (art. 27 w zw. z art. 9 i 12 u.p.z.p.). Ponadto, zmiana art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązująca od 1 czerwca 2017 r. zniosła li tylko obowiązek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (jako przesłanki dopuszczalności skargi – art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), ale nie zakazała przecież obywatelem kierowania takich wezwań do rady miasta przed wniesieniem skargi do sądu, podobnie jak nowela kwietniowa nie zakazała właściwej radzie miasta odniesienia się do takiego wezwania w formie uchwały. Sprawa ta należy przecież do zakresu działania gminy. Uprzednie wezwanie rady gminy do uchylenia lub zmiany określonej uchwały podjętej po dniu 31 maja 2017 r. jest nie tylko dopuszczalne i racjonale, ale wręcz korzystne z punktu widzenia interesu publicznego. Wezwanie takie zwiększa bowiem szanse na uniknięcie ewentualnego sporu sądowego między obywatelem a gminą. Należy z całą mocą podkreślić, że zakwestionowana przez Wojewodę uchwała Rady [...] sierpnia 2017 r. ma charakter wyłącznie informacyjny, nie jest aktem prawa miejscowego ani nie rozstrzyga o materialnych prawach lub obowiązkach jednostki. Reasumując, nawet w razie przyjęcia, że wskazana przez Radę podstawa prawna uchwały (tj. art. 241 k.p.a.) może budzić wątpliwości (którego to zarzutu, jak wskazano wyżej, Sąd nie podziela), to zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegałoby uchyleniu z powodu niestwierdzenia przez Sąd, że kwestionowana uchwała Rady z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania B. A. zapadła z istotnym naruszeniem prawa (art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł.