II SA/Bd 823/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A sp. z o.o. w B. na postanowienie [...] Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżąca Spółka w B. (dalej powoływana jako "spółka") wniosła sprzeciw do Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. na podjęcie w dniu [...] kwietnia 2018 r. i wykonywanie kontroli w spółce, podnosząc że poprzednia kontrola w spółce zakończyła się [...] marca 2018 r., a zatem rozpoczęcie ponownej kontroli w spółce jest sprzeczne z art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o swobodzie działalności gospodarczej lub w skrócie "usdg"). Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr rej. [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646, dalej powoływanej jako "ustawa Prawo przedsiębiorców"), nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, jednak nie dotyczy to sytuacji, gdy ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej, a takie właśnie odmienne uregulowania wprowadza ratyfikowana przez Sejm RP Konwencja nr 81 dotycząca inspekcji pracy w przemyśle i handlu przyjęta w Genewie dnia 11 lipca 1947 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 72, poz. 450, dalej powoływana jako "Konwencja nr 81"), w art. 16 i art. 12 ust. 1 lit. a. Na powyższe postanowienie spółka złożyła zażalenie zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 usdg poprzez całkowicie błędną ich wykładnię i uznanie, iż powszechnie obowiązujące przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie obowiązują w odniesieniu do kontrolowanego. Skarżąca wskazała, że w sprawie zastosowanie ma ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, a nie ustawa Prawo przedsiębiorców, co wynika z treści art. 196 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 650, dalej powoływanej jako "ustawa wprowadzająca"). Podniósł również, że Konwencja nr 81 ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do kontroli zakładów przemysłowych i handlowych, a spółka nie należy do żadnej z tych kategorii. Brak jest więc podstaw, zdaniem skarżącej, do uznania, że powszechnie obowiązujące przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie obowiązują w odniesieniu do spółki. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia, Okręgowy Inspektor Pracy w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Inspektora Pracy. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania kontrolnego, do prowadzenia kontroli w spółce należało stosować przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a nie ustawy Prawo przedsiębiorców, podkreślając przy tym, że regulacje ustawy Prawo przedsiębiorców dotyczące obowiązku zawiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, przeprowadzania czynności kontrolnych w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej oraz ograniczeń w zakresie jednoczesnej liczby i czasu trwania kontroli, są analogiczne do rozwiązań obowiązujących na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Następnie organ wskazał, że w sprawie kontrola została wszczęta bez zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, po okazaniu prezesowi zarządu spółki J. K. i prokurentowi P. K. legitymacji służbowej oraz po doręczeniu upoważnienia do kontroli, a sama kontrola była prowadzona w obecności ww. osób, które zgodnie z wpisem do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego były upoważnione do jej reprezentowania. Nie zostały zatem naruszone przepisy art. 80 ust. 1 usdg oraz art. 79a ust 1 usdg w zw. z art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 623). Organ podkreślił również, że postanowienia Konwencji nr 81 stanowią uzasadnienie do odstąpienia od obowiązku zawiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli oraz przewidują wyjątek od ograniczeń w zakresie jednoczesnego prowadzenia oraz czasu trwania kontroli. Stwierdził przy tym, że przepisy Konwencji Nr 81 mają zastosowanie do wszystkich podmiotów podlegających kontroli Państwowej Inspekcji Pracy, a nie jak podniosła spółka, wyłącznie do zakładów przemysłowych i handlowych. Na powyższe postanowienie spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, spółka zarzuciła rażące naruszenie art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 i 2 usdg poprzez ich całkowicie błędną wykładnię i uznanie, że ograniczenie w zakresie jednoczesnego prowadzenia kontroli oraz czasokresu trwania kontroli nie ma zastosowania do spółki. Skarżąca wskazała, że celem ww. przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest wyeliminowanie sytuacji, w której działania państwowych służb poprzez przedłużające się kontrole de facto paraliżują działanie przedsiębiorcy, nierzadko prowadząc do niewypłacalności czy nawet upadłości firmy. Tymczasem organy wykorzystują w tym i podobnych przypadkach okoliczność, iż zapisy Konwencji Nr 81 są co do zakresu jej stosowania wybitnie nieprecyzyjne. W ocenie spółki, Konwencja Nr 81 dotyczy tylko i wyłącznie zakładów przemysłowych i handlowych. Wskazują na to zarówno jej tytuł, jak i struktura oraz okoliczność nieratyfikowania przez Polskę protokołu z 1995 r., rozszerzającego działanie Konwencji poza zakłady przemysłowe i handlowe. Podobny pogląd wyraził L. Florek w artykule: Zakres kontroli Państwowej Inspekcji Pracy (PiZS, 2008/3/18). Spółka podkreśliła, że w żaden sposób nie można uznać jej za zakład przemysłowy lub handlowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii możliwości zastosowania do przedmiotowej kontroli ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy Nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu przyjętej w Genewie dnia 11 lipca 1947 r., która to w następstwie ratyfikacji jej przez Polskę weszła w życie w Polsce dnia 2 czerwca 1996 r. Skarżąca spółka uważa, że Konwencja Nr 81 do przedmiotowej kontroli w ogóle nie mogła mieć zastosowania, gdyż regulacje jej odnoszą się wyłącznie do kontroli zakładów przemysłowych i handlowych, a spółka nie należy do żadnej z tych kategorii, co tym samym oznacza że w sprawie zostały rażąco naruszone przepisy art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 i 2 usdg określające ograniczenia w zakresie równoczesnego prowadzenia więcej niż jednej kontroli oraz czasokresu trwania wszystkich kontroli w jednym roku kalendarzowym. Zdaniem zaś Państwowego Inspektora Pracy w polskim porządku prawnym regulacje Konwencji nr 81 mają zastosowanie do wszystkich podmiotów podlegających kontroli Państwowej Inspekcji Pracy, a nie wyłącznie do zakładów przemysłowych i handlowych, a w związku z tym stanowią one uzasadnienie do odstąpienia od ograniczeń w zakresie jednoczesnego prowadzenia oraz czasu trwania kontroli. W ocenie Sądu, w sporze tym należy przyznać rację Okręgowemu Inspektorowi Pracy. Odnośnie zakresu zastosowania regulacji Konwencji Nr 81, Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Sz 273/13 i przyjmuje jako swój (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Z art. 2 ust. 1 oraz art.12 ust. 1a Konwencji Nr 81 wynika, że jej zakres przedmiotowy może być stosowany przez państwo członkowskie Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) w różnej strukturze. Sama Konwencja wymaga przede wszystkim, aby istniał system inspekcji pracy w zakładach przemysłowych i handlowych, pozostawiając członkowi MOP decyzję, co do szerszego zakresu podmiotowego stosowania systemu inspekcji pracy. Istotnym jest, że Polska od momentu uchwalenia Konwencji Nr 81, systemem inspekcji pracy obejmowała wszystkie zakłady pracy, a zatem taki stan faktyczny i prawny istniał także w dacie jej ratyfikacji. W konsekwencji, skoro w warunkach krajowych przyjęto Konwencję Nr 81 jako mającą zastosowanie do wszystkich pracodawców, to ratyfikowanie przez RP protokołu do tej Konwencji podpisanego 22 czerwca 1995 r., rozciągającego stosowanie jej postanowień na pracodawców zajmujących się działalnością poza handlową było oczywiście zbędne. Zważywszy na to, że władza krajowa, może dowolnie kształtować zakres stosowania inspekcji pracy, w Polsce przyjęto powszechne stosowanie kontroli i nadzoru inspekcji pracy w stosunku do wszystkich pracodawców, a także w stosunku do innych podmiotów, na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne (art. 13 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 623). Zgodnie z art. 26 Konwencji nr 81, w każdym przypadku, w którym nie jest pewne, czy postanowienia konwencji mają zastosowanie do jakiegoś zakładu, jego części lub miejsca pracy, właściwa władza powinna rozstrzygnąć dany problem. Zagadnienie to zostało przez polskiego ustawodawcę rozstrzygnięte w ten właśnie sposób, że zakresem działania inspekcji pracy objęto wszystkich pracodawców, przesądzając tym samym, że wszystkie postanowienia Konwencji Nr 81 znajdują zastosowanie do tych wszystkich podmiotów, które podlegają polskiemu systemowi inspekcji pracy. Skoro Polska od momentu przyjęcia Konwencji systemem inspekcji pracy objęła wszystkie zakłady pracy, to wobec tego, taki stan faktyczny i prawny istniał także w dacie jej ratyfikacji (wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 10/14 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov. pl/cbo/query). Na poparcie powyższego stanowiska przywołać również należy art. 19 ust. 8 ratyfikowanej Konstytucji Międzynarodowej Organizacji Pracy (Dz.U. z 1948 r., Nr 43, poz. 308 ze zm.), z którego wynika, że w żadnym razie ratyfikowanie konwencji przez członka MOP nie może być uważane, jako mające wpływ na jakąkolwiek ustawę, decyzję, zwyczaj lub umowę, zapewniające zainteresowanym pracownikom bardziej korzystne warunki, aniżeli przewiduje konwencja lub zalecenie. Ustawodawca polski wprowadzając system inspekcji pracy przewidział powszechny zakres stosowania tego systemu do wszystkich bez wyjątku pracodawców, co jest rozwiązaniem oczywiście korzystniejszym, aniżeli przewiduje to Konwencja MOP Nr 81. W konsekwencji, takie rozstrzygnięcie ustawodawcy nie może być kwestionowane w sferze zastosowania postanowień Konwencji Nr 81 do wszystkich pracodawców, ponieważ wprowadzając tak szeroki powszechny zakres inspekcji pracy, sam ustawodawca o tym jednoznacznie przesądził, zaś ustanowiony powszechny model funkcjonowania inspekcji pracy względem wszystkich podmiotów zatrudniających został następnie umocowany w art. 24 Konstytucji RP z 1997 r. W takim stanie prawnym doszło do uchwalenia i wejścia w życie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która w rozdziale 5 ("Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy") przewiduje odstępstwa od zasady zapowiedzi zamiaru przeprowadzenia kontroli oraz ograniczenia liczby i czasu trwania kontroli przedsiębiorcy dotyczące ratyfikowanych przez RP umów międzynarodowych, a zatem również Konwencji Nr 81. Odstępstwa od stosowania niektórych postanowień ustawy o swobodzie działalności gospodarczej muszą więc dotyczyć jednakowo wszystkich podmiotów objętych kontrolą PIP, w stosunku do których sprawowana jest inspekcja pracy i znajduje tym samym zastosowanie Konwencja Nr 81. Należy również podkreślić, co słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 26 lutego 2015 r. o sygn. akt II GSK 10/14, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 Konwencji Nr 81, system inspekcji pracy w zakładach przemysłowych będzie miał zastosowanie do wszystkich zakładów, dla których inspektorzy pracy powołani są do zapewnienia stosowania przepisów prawnych, dotyczących warunków pracy i ochrony pracowników przy wykonywaniu ich zawodu. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 powyższego aktu, przepisy ustawodawstwa krajowego będą mogły wyłączyć ze stosowania Konwencji przedsiębiorstwa górnicze i transportowe albo części tych przedsiębiorstw. Polski ustawodawca nie wyłączył ze stosowania Konwencji nr 81 przedsiębiorstw transporotowych. Stanowisko, że postanowienia Konwencji Nr 81 MOP znajdują zastosowanie do wszystkich podmiotów, które podlegają polskiemu systemowi inspekcji pracy wyraził również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w wyroku z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 403/18; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 10/14 (dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W tym stanie rzeczy uwzględniając powyższe argumenty Sąd stwierdził, że skarżąca podlega przepisom Konwencji Nr 81. Odnosząc zatem poczynione uwagi do przedmiotowej kontroli, wskazać należy, że stosownie do art. 79 ust. 1 uddg organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli, jednakże zgodnie z wyjątkiem określonym w ust. 2 pkt 1 tego przepisu – zawiadomienia nie dokonuje się, w przypadku gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej. Stosownie zaś art. 82 ust. 1 usdg nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią inaczej (art. 82 ust. 1 pkt 1 usdg). W myśl natomiast art. 83 ust. 1 usdg czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać: 1) w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców - 12 dni roboczych; 2) w odniesieniu do małych przedsiębiorców - 18 dni roboczych; 3) w odniesieniu do średnich przedsiębiorców - 24 dni roboczych; 4) w odniesieniu do pozostałych przedsiębiorców - 48 dni roboczych. Wskazanych ograniczeń czasu kontroli nie stosuje się, w przypadkach gdy ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią inaczej (art. 83 ust. 2 pkt 1 usdg). Z treści przytoczonych przepisów wprost wynika, że organy Państwowej Inspekcji Pracy mają prawo do zastosowania w trakcie kontroli wyjątków określonych w tych przepisach, w sytuacji gdy wynika to z ratyfikowanej umowy międzynarodowej, jaką jest Konwencja Nr 81. Takie zaś wyjątki, zarówno w odniesienie kwestii zawiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, jak i równoczesnego prowadzenia więcej niż jednej kontroli oraz czasokresu trwania wszystkich kontroli w jednym roku kalendarzowym przewidziane zostały w Konwencji Nr 81. Przepis bowiem art. 12 ust. 1 lit. a Konwencji stanowi bowiem, że inspektorzy pracy zaopatrzeni w odpowiednie pełnomocnictwa są upoważnieni do swobodnego wstępu, bez uprzedniego zawiadomienia, o każdej porze dnia i nocy, do każdego zakładu pracy podlegającego inspekcji. Natomiast art. 16 Konwencji określa, że przedsiębiorstwa są kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych. W tym stanie rzeczy, skoro do przedmiotowej kontroli spółki zastosowanie znajdowały wyjątki określone w art. 79 ust. 2 pkt 1, art. 82 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 pkt 1 usdg, to tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa kontrola została podjęta i wykonywana z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w szczególności z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 i 2 tej ustawy, czy też przywołanego w odwołaniu przepisu art. 79 ust. 1 usdg. Wobec powyższego Sąd uznał skargę za bezpodstawną i na podstawie art. 151 ppsa orzekł o jej oddaleniu.