II SA/Gd 356/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi I. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia 23 listopada 2017 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na I. A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2018 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 23 listopada 2017 r., nr [...], odmawiające wstrzymania, na podstawie art. 152 § 1 i 2 k.p.a., decyzji własnej z dnia 12 lipca 2016 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy innowacyjnego obiektu inwentarskiego, rozbudowy gospodarstwa drobiarskiego o innowacyjny obiekt inwentarski przeznaczony do chowu brojlerów kurnych – budowa kurnika o obsadzie 39 tys. sztuk bojlerów (pow. zabudowy 3000 m2), dwa silosy po 20 ton, dwa zbiorniki LPG podziemne po 6,7 m3, na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości K., gmina P. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 12 lipca 2016 r. Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku inwestora Z.S. z dnia 14 marca 2016 r., ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. O wznowienie postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją organu pierwszej instancji wystąpili w dniu 22 marca 2017 r. I.A., J.L., Z.H., E.G. i R.M., wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie wnieśli o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji Wójta. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawcy wskazali, że nie zostali poinformowani o toczącym się postępowaniu, mimo iż są właścicielami nieruchomości znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, a zatem przysługuje im status strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy spornej inwestycji. E.G. jest bowiem właścicielem działek nr [...] i [...], I.A. działki nr [...], zaś Z.H. działki nr [...], które to grunty bezpośrednio graniczą z działką inwestycyjną, oddzielone wyłącznie lokalną, wąską drogą. Z kolei działki należące do R.M. (nr [...]) i J.L. (nr [...] i [...]) znajdują się w odległości około 120 m od działki inwestora. Nie ulega natomiast wątpliwości, że rozmiar spornej inwestycji i jej oddziaływanie, w szczególności w zakresie emisji zanieczyszczeń, zapachów, czy też przejazdu samochodów ciężarowych, obejmie nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką nr [...], ale również grunty znajdujące się w dalszym sąsiedztwie, jak również wpłynie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym – w szczególności dzieci uczęszczających do szkoły drogą dojazdową na działce nr [...]. W konsekwencji, źródłem interesu prawnego wnioskodawców jest art. 140 i art. 144 k.c., gdyż planowana inwestycja zakłóca korzystanie z należących do nich nieruchomości ponad przeciętną miarę. Z uwagi na pominięcie w postępowaniu wnioskodawców jako stron konieczne jest jego wznowienie. Wysokie prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji oraz możliwość podjęcia dalszych działań przez inwestora i uzyskanie przez niego pozwolenia na budowę, uzasadniają wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta w sprawie warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2017 r., nr [...], Wójt Gminy wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wydania warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w miejscowości K. wskazując, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do podanej przez wnioskodawców przyczyny wznowienia, tj. braku udziału strony w postępowaniu bez swojej winy. Rozpoznając natomiast wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji organ stwierdził, że wniosek ten nie został złożony przez podmiot posiadający przymiot strony postępowania. Co do zasady bowiem stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji. Inne podmioty mogą zaś zostać uznane za strony, o ile ustalone zostanie istnienie interesu prawnego po ich stronie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Hipotetyczne utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości w związku z realizacją inwestycji, np. zwiększenie natężenia ruchu, nasilenie hałasu, wzrost zacienienia, czy też spadek ogólnie odczuwanego bezpieczeństwa, niewywiedzione z żadnej normy prawa materialnego, nie potwierdzają istnienia interesu prawnego uzasadniającego uznanie za stronę postępowania. W konsekwencji, stwierdzając, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie warunków zabudowy, których ustalenie w sposób obiektywny nie wkracza w ich uprawnienia, organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia 23 listopada 2017 r., odmówił wstrzymania decyzji własnej z dnia 12 lipca 2016 r. Na skutek rozpoznania zażalenia wnioskodawców Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 kwietnia 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że dokonując oceny określonej w art. 152 § 1 k.p.a. przesłanki wznowienia Wójt Gminy dokonał jej w sposób dowolny. W szczególności w sprawie nie rozważono szczegółowo, czy wnioskodawcom przysługiwał interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do brania udziału w kwestionowanym postępowaniu. Nie zbadano, chociażby w oparciu o wniosek inwestora, a także decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, jaki jest hipotetyczny zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji na grunty sąsiednie i uciążliwości związane z jej realizacją i funkcjonowaniem. Organ nie wyjaśnił również szczegółowo, w jakiej odległości od granic działki nr [...] położone są nieruchomości wnioskodawców i w jaki sposób są użytkowane. Nie mniej jednak, mimo powyższych uchybień Kolegium postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, albowiem w jego ocenie decyzja o warunkach zabudowy nie podlega ze swej istoty wykonaniu, a co za tym idzie brak jest podstaw do wstrzymania jej wykonania. Decyzja ta nie upoważnia bowiem do rozpoczęcia prac budowlanych i choć może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę, to sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi także praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 152 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W jego ocenie, wbrew twierdzeniom organu, charakter decyzji o warunkach zabudowy pozwala na przyjęcie, że podlega ona wykonaniu, a co za tym idzie, może zostać wstrzymana. W tym zakresie skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujących, że decyzja o warunkach zabudowy kształtuje prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu, tworząc dla inwestorów prawo do takiego zagospodarowania nieruchomości, jaki został w niej podany, zaś dla pozostałych stron ustanawia obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem zmiany. Strona podkreśliła też, że organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę związany jest wszystkimi elementami decyzji o warunkach zabudowy. Mając to wszystko na uwadze skarżący stwierdził, że skoro pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy nie znajduje podstaw, zaś sam organ dostrzegł wady rozstrzygnięcia Wójta Gminy w zakresie ustalenia interesu prawnego skarżącego, w sprawie wystąpiła przesłanka wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy, tj. wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w toku postępowania administracyjnego ze względu na wadliwe określenie kręgu osób posiadających interes prawny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części. Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligowało do uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Podstawą prawną zaskarżonego aktu jest przepis art. 152 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Postępowanie rozstrzygające w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej ma charakter incydentalny w ramach postępowania wznowieniowego, które ze swej istoty nie powoduje wstrzymania wykonania kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji. W tym zakresie zwraca się uwagę na zbliżony charakter wniosku o wznowienie postępowania ze skargą na decyzję ostateczną – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego również nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności (art. 61 § 1 p.p.s.a.), a wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu przez organ lub sąd zależy od spełnienia dodatkowych przesłanek (art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a.). Właśnie podobieństwo wskazanych regulacji stało się źródłem sporu zaistniałego między organami a stroną skarżącą, albowiem organ odwoławczy stanął na stanowisku, że decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wykonaniu, zatem brak jest możliwości jej wstrzymania na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu stanowisko to jest błędne, albowiem treść art. 152 § 1 k.p.a. nie wskazuje rodzaju decyzji, której wykonanie może podlegać wstrzymaniu. Oznacza to więc, że charakter prawny decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o wznowienie postępowania nie ma wpływu na ocenę przesłanek, o którym mowa w powołanym przepisie. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organu oparte na poglądach doktryny i orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczących stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy z uwagi na swój charakter nie podlega wykonaniu, a tym samym nie jest możliwe orzeczenie w stosunku do niej wstrzymania wykonania. Zauważyć należy, iż przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest tożsamy z art. 152 k.p.a. Są to dwie odrębne regulacje, a orzecznictwo przywołane przez Kolegium opiera się na założeniu, że jedynie akt administracyjny kwalifikujący się do wykonania, rozumianego jako "spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie", może podlegać wstrzymaniu, ponieważ jedynie wykonanie takiego aktu może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o jakich stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Takiego zapisu o możliwości spowodowania znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków brak w art. 152 k.p.a., dlatego wykonalności, o której mowa w tym przepisie nie można utożsamiać z pojęciem zawartym w innej ustawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym treść art. 152 k.p.a. pozwala uznać, iż zawarte w nim rozstrzygnięcie może zostać wydane również odnośnie decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem jest to decyzja, której wykonanie polega na wykorzystaniu jej do uzyskania pozwolenia na budowę. Wstrzymanie jej wykonania gwarantuje, iż strona nie posłuży się tą decyzją w celu uzyskana pozwolenia na budowę. Jeśli natomiast wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy nastąpi po uzyskaniu przez stronę pozwolenia na budowę to będzie to stanowiło wyraźny sygnał dla inwestora, iż ewentualna realizacja zamierzenia budowlanego wiąże się dla niego z ryzykiem, że w przypadku uchylenia w drodze wznowionego postępowania decyzji o warunkach zabudowy, może dojść do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei będzie wiązało się z koniecznością dokonania oceny legalności wykonanych robót budowlanych (tak wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2015 r., II SA/Po 397/15; WSA w Łodzi z dnia 21 czerwca 2013 r., II SA/Łd 426/13; jak również pośrednio NSA w wyroku z dnia 21 października 2014 r., II OSK 1931/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organ odwoławczy oparł zatem swoje rozstrzygnięcie na błędnym stanowisku, że wstrzymanie wykonanie decyzji o warunkach zabudowy, na zasadzie art. 152 k.p.a., nie może nastąpić z uwagi na sam charakter prawny tej decyzji. Przy czym należy zwrócić uwagę, że utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, doszło w niniejszej sprawie do sytuacji, w której ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie zbadały przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, do czego były zobowiązane na mocy art. 152 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu zatem nie doszło w ogóle do zbadania istoty sprawy, tj. nie ustalono istnienia przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a. Przyczyną wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej było bowiem stwierdzenie przez Wójta Gminy, że wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony w kwestionowanym postępowaniu, a w konsekwencji również w postępowaniu nadzwyczajnym. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz treść uzasadnienia organów obu instancji wskazuje jednak, że organy nie zbadały, czy wnioskodawcom przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniający ich udział w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy jako stron. Organ nie ustalił zakresu przewidywanego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie i związanych z jej realizacją oraz funkcjonowaniem uciążliwości dla właścicieli gruntów sąsiednich. W związku z tym nie było podstaw do przesądzenia o braku interesu prawnego, który determinuje ocenę statusu wnioskodawców w postępowaniu. Tym samym przedwczesne było stwierdzenie braku wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Przeprowadzana na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji nie ma znaczenia stopień tego prawdopodobieństwa. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje wprawdzie dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego, lecz użyte w art. 152 § 1 k.p.a. określenie "prawdopodobieństwo" nie oznacza zwolnienia organu od dokonywania oceny możliwości uchylenia decyzji. Reasumując, wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie omawianej regulacji nie zależy bowiem od swobodnego uznania organu – przeciwnie, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ "wstrzyma", a zatem ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej. Analizy takiej orzekające w niniejszej sprawie organy jednak nie przeprowadziły. W związku z tym koniecznym jest ponowne przeprowadzenie postępowania, w którym zostanie zbadane, na podstawie okoliczności sprawy, czy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej na skutek wznowienia postępowania. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie będzie mogło stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia z art. 152 § 1 k.p.a., a następnie podlegać kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy i sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze skargę należało uwzględnić, zaś podjęte rozstrzygnięcia jako naruszające przepisy postępowania administracyjnego uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji winien mieć na względzie uwagi zawarte w wyroku dotyczące konieczności należytego rozważenia przesłanki wstrzymania ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 12 lipca 2016 r., przewidzianej w art. 152 § 1 k.p.a., tj. prawdopodobieństwa uchylenia we wznowionym postępowaniu kwestionowanej decyzji. Nie przesądzając wyników rozważań w tym zakresie Sąd wskazuje, że rolą organów będzie zbadanie wszystkich dostępnych na tym etapie postępowania okoliczności faktycznych i prawnych, przede wszystkim materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją o warunkach, i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona.