II SA/Gd 503/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. – K. na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej A. D. – K. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł (trzysta złotych). A. D. – K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 marca 2018 r., nr XXXIX/520/2018, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu po byłej kotłowni w rejonie ul. [..] i ul. Z. w mieście S. Skarżąca zarzuciła, że przyjęte w uchwale rozwiązania naruszają jej interes prawny, ponieważ nieuchronnie prowadzić będą do zakłócenia korzystania z przysługującego jej prawa własności do działki nr [..], zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, poprzez: hałas spowodowany zwiększeniem natężenia ruchu drogowego na ul. [..] oraz ul. Z., stanowiącej drogę dojazdową do terenów planowanej zabudowy mieszkalno - usługowej a położonej na tyłach działki będącej jej współwłasnością; ograniczenie dopływu światła słonecznego do należącej do niej nieruchomości oraz pozbawienie jej chronionego konstytucyjnie prawa do prywatności poprzez całkowite wyeksponowanie należącej do niej nieruchomości na widok publiczny z okien 8-piętrowego budynku wielorodzinnego. Zdaniem skarżącej postawienie 8-piętrowych bloków mieszkalnych z usługami na dwóch kondygnacjach i miejscami parkingowymi m.in. na tarasie na poziomie II kondygnacji spowoduje zwiększenie poziomu hałasu w otoczeniu a brak zbadania kwestii zacienienia na etapie uchwalania planu czyni ochronę interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości iluzoryczną. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie, wskazując, że w wyniku realizacji postanowień planu nie zostanie naruszony interes prawny skarżącej. Działka skarżącej nie graniczy bezpośrednio z terenem objętym ustaleniami planu. Na działkach położnych pomiędzy działką skarżącej a terenem planu znajduje się urządzona droga wewnętrzna osiedlowa oraz zabudowa - zespół garaży i budynki, w tym budynek mieszkalny 11-kondygnacyjny. W związku z takim usytuowaniem działki skarżącej nie można zgodzić się z zarzutem, że w wyniku realizacji ustaleń planu zostanie naruszony jej interes prawny. Bezpośrednie otoczenie obszaru planu stanowi grupa wielorodzinnych domów mieszkalnych. Odległość między przeznaczoną w planie pod zabudowę wielorodzinną działką nr [..] i działką skarżącej nr [..] wynosi 40 m. Organ wskazał przy tym, że szczegółowe kwestie dotyczące warunków technicznych, w tym związane z nasłonecznieniem będą rozważane w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W piśmie z dnia 17 września 2018 r. skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w skardze, podkreślając m.in., że nie będzie jej przysługiwał status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ze względu na ograniczony krąg stron w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Podstawę prawną wniesionej przez skarżącą skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018, poz. 994) zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała zaś, aby zaskarżona uchwała naruszyła jej indywidualny interes prawny. Skarga z art. 101 ust. 1 nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że podstawę prawną działań uchwałodawczych gminy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), która w art. 3 ust. 1 powierzyła kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gminom i zaliczyła te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu, w tym z poszanowaniem zasady ochrony prawa własności. Pomimo tego, że prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które przewiduje m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc w art. 6 ust. 1, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Skarżąca jest właścicielką działki nr [..] położonej w S., która to działka nie jest objęta ustaleniami skarżonego planu. Zaskarżony plan dotyczy bowiem jedynie działek o nr [..]-[..]. Żadna z tych działek nie graniczy również bezpośrednio z działką należącą do skarżącej. Nie ulega wątpliwości, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Pojęcie nieruchomości sąsiedniej objętej planem, na której planowana jest realizacja inwestycji może obejmować przy tym nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości (zob. postanowienie NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1781/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści zaskarżonego planu, nie wynika, jednakże, aby ustalone w nim zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr [..]-[..] mogły spowodować oddziaływanie na nieruchomość skarżącej w sposób wpływający na jej uprawnienia. Zgodnie z ustaleniami planu działki nr [..] i [..], oznaczone w planie jako teren 2.KDW, przeznaczone zostały na teren drogi wewnętrznej, która będzie stanowiła powiązanie dla terenu objętego planem z zewnętrznym układem dróg do drogi publicznej ul. [..], przebiegającej poza obszarem planu. Działka skarżącej nr [..] skomunikowana jest zaś z drogą publiczną ul. [..] w najprostszej linii poprzez działkę nr [..]. Z kolei, działki nr [..] i [..], oznaczone w planie jako teren 1.MW/U, przeznaczone zostały na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokości zabudowy do 24 m z dopuszczeniem usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej i niepowodujących przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska. Dla dwóch pierwszych kondygnacji nadziemnych dopuszczono usługi w zakresie: handlu detalicznego, biur i administracji, gastronomii, hotelarstwa, odnowy biologicznej, rehabilitacji z uwzględnieniem możliwości sytuowania basenu kąpielowego, ochrony zdrowia, opieki nad dziećmi, usług opiekuńczych. Na części powierzchni użytkowej ostatniej kondygnacji ustalono usługi w zakresie gastronomii, turystyki, rekreacji z otwarciem widokowym, co najmniej od wschodu. Nad najwyższą kondygnacją ustalono taras widokowy urządzony zielenią z elementami urządzeń parkowych lub do ćwiczeń rehabilitacyjnych. Zauważyć należy, że teren ten, jak wskazano w zaskarżonym planie, znajduje się w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej i wszelkie prace inwestycyjne na tym terenie należy realizować zgodnie z ustawą o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, a także ze statutem uzdrowiska S. ustanowionym uchwałą Rady Miasta. Bezsporne jest, że przeznaczony pod zabudowę teren obejmujący działki nr [..] i nr [..] znajduje się w odległości około 40 m od działki skarżącej. Bezsporne również jest, że pomiędzy działką skarżącej nr [..] a terenem objętym planem znajduje się działka nr [..], na której usytuowany jest 11- kondygnacyjny budynek mieszkalny oraz działka nr [..], na której znajdują się trzy budynki oraz zespół garaży (zob. rysunek planu k. 42 oraz fotografie i mapa sytuacyjna terenu k. 52-56 akt niniejszej sprawy). W tej sytuacji, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, aby przewidziany w zaskarżonym planie sposób zagospodarowania objętego nim terenu mógł w bezpośredni sposób oddziaływać na należącą do skarżącej działkę nr [..], ograniczając przysługujące skarżącej prawo własności, w szczególności zaś we wskazanych przez skarżącą aspektach dotyczących hałasu, dostępu do światła dziennego czy też prawa do prywatności. Wręcz przeciwnie, zobrazowane powyżej położenie działek objętych planem w stosunku do działki skarżącej, nie wskazuje na możliwość ich wzajemnego oddziaływania w takim zakresie, jako że nie ma bezpośredniego wpływu na sposób wykonywania przysługującego skarżącej prawa własności ani nie powoduje uciążliwości, ani też zakłócenia w korzystaniu z nieruchomości. Potwierdza to również, zawarte w piśmie z dnia 17 września 2018 r., stwierdzenie samej skarżącej, że nie będzie jej przysługiwał status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ze względu na ograniczony krąg stron w tym postępowaniu. Zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym, zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowania tego terenu. Subiektywne przekonanie skarżącej o utrudnieniach w wykonywaniu prawa własności do należącej do niej działki nr [..] nie może natomiast zostać zakwalifikowane jako interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust 1 u.s.g. Zaskarżona uchwała nie ogranicza, nie znosi i nie uniemożliwia realizacji prawa własności przysługującego skarżącej do należącej do niej działki. Wobec tego uznać zaś należy, że w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g. i wymogu materialnoprawnie ugruntowanego interesu prawnego bądź uprawnienia skarżąca nie legitymuje się naruszonym interesem ani też uprawnieniem, które kształtowałyby jej legitymację umożliwiającą skuteczne wniesienie skargi na zaskarżoną uchwałę. Zgodnie natomiast z treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając na względzie powyższe, Sąd odrzucił wniesioną w niniejszej sprawie skargę. O zwrocie wpisu Sąd orzekł zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi oraz oceny prawidłowości zasad i trybu sporządzenia planu.