II SA/Kr 837/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie i wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 8 lutego 2017 roku, nr: [...] Wójt Gminy G. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] w obrębie S., gmina G. prowadzone na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo Wodne ze względu na niestwierdzenie na działce nr [...] zmian stosunków wodnych powodujących negatywny wpływ na działkę nr [...]. Od decyzji tej B. S. złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania SKO w K. decyzją [...] z dnia 7 kwietnia 2017 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu l instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi celem jej ponownego rozpatrzenia. Na opisaną powyżej decyzję Gmina G. złożyła skargę do WSA w Krakowie. Postanowieniem z dnia 1 września 2017 roku wydanym do sygnatury akt II SA/Kr [...] skarga to została odrzucona. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy G. w dniu 16 stycznia 2018 roku, wydał decyzję nr: [...] orzekającą o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w sprawie naruszania stosunków wodnych pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] w obrębie S., gmina G. prowadzone na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo Wodne (Dz.U. z 2015 poz. 469 ze zm.) ze względu na niestwierdzenie na działce nr [...] zmian stosunków wodnych powodujących negatywny wpływ na działkę nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji B. S. wskazała, że materiał dowodowy na podstawie którego została wydana decyzja zawiera uchybienia, co powoduje konieczność jej uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 maja 2018 r., znak [...] - działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2017 poz. 1121) w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku prawo wodne (Dz.U.2017 poz. 1566) oraz art. 138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymało w całości w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji oparta jest w znacznej części na treści opinii hydrogeologicznej z grudnia 2016 roku sporządzonej przez mag inż. M. T. oraz dr inż. W. N.. Przedmiotem opinii było dokonanie oceny, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] w obrębie S., gmina G.. Po zapoznaniu się z treścią opinii Kolegium stwierdziło, że z jej treści wynika, że zalewanie piwnic domu B. S.- O. jest związane głównie z napływem wód opadowych z gruntów ornych położonych wyżej w czasie występowania intensywnych opadów deszczu. Ponadto we wnioskach końcowych autorzy opinii hydrogeologicznej wskazali, że na podstawie zebranych informacji nie stwierdzono na działce [...] zmian stosunków wodnych powodujących negatywny wpływ na działkę nr [...]. Biegli określi także w jaki sposób można rozwiązać problem napływających okresowo wód powierzchniowych. Dokonując oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego Kolegium stwierdziło, że organ administracji publicznej dokonał wyczerpującej i merytorycznej oceny jego wyników. W szczególności podkreślono, że opinia hydrogeologiczna z grudnia 2016 roku sporządzona przez mag inż. M. T. oraz dr inż. W. N. podlegała ocenie Wójta Gminy G.. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. S., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Wójt Gminy G. wydał wadliwą decyzję w wyniku źle przeprowadzonego postępowania dowodowego, a ponadto niektóre dowody ocenił przekraczając zasadę swobodnej oceny dowodów. Natomiast organ odwoławczy nie rozpatrzył merytorycznie przedmiotowej sprawy. Część uzasadnień dotyczy ogólników, które można zastosować do każdej sprawy administracyjnej, natomiast brak jest odniesienia się do konkretnych zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji Wójta Gminy G.. Wyżej wymieniona decyzja zawiera szereg uchybień, które uzasadniają jej uchylenie gdyż: 1. pierwsza wizja lokalna z dnia 8 września 2016 roku "potwierdziła nasypanie na działce nr ewid. [...] wzdłuż granicy z działką nr [...] obok istniejącego ogrodzenia gruntu w formie podłużnych pryzm, udokumentowane na zdjęciach fotograficznych" (str. 4 decyzji). Właściciel działki nr ewid. [...] w dniu 16 września 2016 r. pisemnie poinformował Urząd Gminy (w trakcie toczącego się postępowania i za zgodą inspektora prowadzącego sprawę), że wyrównał i rozplantował teren. Następnie Urząd stwierdził, że grunt został tylko rozplantowany. Nie usunięty. Świadczy to o tym, że właściciel działki nr ewid. [...] wtedy (2016) uznał, że jego roboty ziemne spowodowały zmianę stosunków wodnych i zaczął przywracać stan pierwotny. Gruz składający się z części pustaków, elementów betonu, eternitu i kamienia z dwóch nieistniejących obecnie budynków wymienionych w decyzji Wójta także został w całości wykorzystany do podniesienia działki [...] od wschodniej granicy z działką skarżącej. Od 2014 roku do połowy 2016 roku sukcesywnie była przywożona ziemia na tę część działki powoli i skutecznie ją podnosząc. Delikatnie licząc, po uwzględnieniu ilości przyczep nawieziono około 100 ton ziemi i gruzu na odcinku o długości około 50 metrów i szerokości 5 metrów, tym samym zasypując istniejącą wcześniej nieckę którą spływała woda opadowa z położonej wyżej części rolnej działki przekierowując ją na teren sąsiedni. 2. Stwierdzenie (str. 6), że "Rzędne terenu otworów badanych pokrywają się z obecną mapą sytuacyjno-wysokościową jak i jest podobne do mapy topograficznej z 1936 r." Nie podano wartości liczbowych rzędnych - nie ma konkretnych wartości tylko ocena. 3. Gołosłowne stwierdzenie (str. 5), że "budynki posadowione zostały na niestabilnym geotechnicznie gruncie, mogło dojść do utraty ciągłości izolacji przeciwwilgociowej na skutek nierównomiernego osiadania budynku". Natomiast jest potwierdzenie szkody na działce nr ewid. [...] w postaci zalewania piwnic i przesiąkania murów. Reasumując właściciel działki nr [...] przez swoje działanie (roboty ziemne) zmienił stan wodny na działkach nr [...] i [...] czego skutkiem jest powstanie szkody - zalewanie piwnic i przesiąkanie murów w budynku na działce nr [...]. Na stronie 4 uzasadnienie napisano, że "zalewanie piwnic domu B. S. -Odwołującej związane głównie z napływem wód opadowych z gruntów położonych wyżej w czasie występowania intensywnych opadów deszczy." W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma ani jednego zdania co do oceny zmian dokonanych na sąsiedniej działce nr [...] które polegały na wykonaniu robót ziemnych, a do których w początkowej fazie postępowania przyznał się sąsiad, gdyż zaczął rozgarniać nasyp. Skarżąca podkreśliła, że całe postępowanie administracyjne było prowadzone, mimo próśb o zmianę prowadzącego przez bliskiego kuzyna pełnomocnika działki [...]. W związku z czym kontrole były przeprowadzane stronniczo, zdjęcia posesji również były robione tendencyjnie. Biegły, który przyjechał na kontrolę nie pokazał ani legitymacji służbowej ani upoważnienia. W czasie postępowania administracyjnego za zgodą pracownika urzędu gminy od strony północnej działki wzdłuż szosy została zasypana stara droga, która również odprowadzała wodę z wyżej wymienionej posesji. W czasie postępowania administracyjnego na plac po starej stodole zostało nawiezionych kilka samochodów kamienia, celem wyrównania działki, co spowodowało znaczne podniesienie działki, a spadek podwyższenia jest skierowany w na moją działkę. Wszystkie działania związane z pracami na wyżej wymienionej działce spowodowały zalewanie działki skarżącej. W związku z powyższym wniosła ona o uchylenie decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona, z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.), zgodnie z którym "właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". W orzecznictwie sądowo administracyjnym jednolicie prezentowany jest pogląd zgodnie z którym, wydanie decyzji zobowiązującej do przywrócenia stanu poprzedniego lub do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom może nastąpić, gdy właściwy organ ustali, że właściciel gruntu poprzez wprowadzone przez siebie zmiany stanu wody na gruncie powoduje szkody na gruntach sąsiednich. Wobec tego celem takiego postępowania jest ustalenie, że po pierwsze właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a po drugie, że zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, np. powodują ich zalewanie czy też podtapianie. Równie niesporny jest pogląd zgodnie z którym w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. opinia biegłego jest w zasadzie niezbędna. Zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właścicieli gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, tj. określenie odpowiednich urządzeń, do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń. Poza sporem w sprawie pozostaje, że na działce nr [...] dokonano nawiezienia ziemi i gruzu, a ziemia ta pomimo jej częściowego rozplantowania nie została w całości usunięta z terenu tej nieruchomosci. W niniejszej sprawie, oprócz trzykrotnych oględzin spornych nieruchomości, organ przeprowadził dowód z opinii biegłego – [...] sp. z o.o. w K. z grudnia 2016 r. i na treści tej opinii zasadniczo oparł swoje rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności zatem wskazać należy, że opinia ta nie została podpisana przez biegłych, a jedynie na jej ostatniej stronie odnotowano przez kogo została opracowana (mgr. Inż. M. T. i dr inż. W. N.). Trudno jej zatem przyznać walor dowodu z opinii biegłych i to takiego, na którym oparto rozstrzygnięcie sprawy. Z opracowania tego wynika, że działka K. P. ([...]) leży wyżej niż działka skarżącej ([...]) a wody opadowe z działki [...] spływały i spływają w sposób naturalny na działki [...] i [...]. Jednocześnie jednoznacznie wskazuje się, że: "Autorom opracowania nie jest znany wcześniejsze usytuowanie nasypów o których mowa w skardze Pani B. S. i kolejnych protokołach". Dalej autorzy wskazują: "Wg pani B. S. zwiększony napływ wody na jej działkę spowodowany jest zmianą sposobu orki na rolnej części działki [...]. Autorom opracowania nie jest znany poprzedni sposób wykonywania orki". Skoro tak, to znaczy, że nie ustalono wyjściowego stanu stosunków wodnych na gruncie, przed dokonaniem nasypania ziemi na działkach K. P.; jak również nie ustalono czy zmieniony został sposób orki działki [...], który zmieniłby "kierunek odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej" po myśli art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo wodne. Zatem wszelkie dalsze rozważania na temat zmiany stosunków wodnych na gruncie obarczone mogą być błędem pierwotnym, jakim jest brak ustalenia stanu wyjściowego. Niepodobna bowiem jednoznacznie stwierdzić czy i co się zmieniło w zakresie stosunków wodnych na gruncie, bez uprzedniego ustalenia stanu zastanego (przed dokonaniem czynności, w których upatruje się źródła szkodliwych zmian). Tymczasem już swoim pierwszym piśmie z dnia 21 sierpnia 2016 r. B. S. wspomina o prowadzeniu prac ziemnych niszczących "naturalne niecki", którymi dotychczas spływała woda opadowa. Jak wynika z odpisu z rejestru gruntów, działka nr [...] została nabyta w drodze aktu własności ziemi z 1974 r., a zatem zapewne B. S. jest jej właścicielką już dłuższy czas. Zatem musi istnieć przyczyna dla której wniosek składany jest w koincydencji czasowej z wykonywanymi na sąsiedniej nieruchomości pracami ziemnymi, czego jednak organ nie wyjaśnił, poprzestając wyłącznie na konkluzjach opinii biegłych. Tymczasem opinia biegłych jest dowodem, który podlega ocenie tak jak każdy innych dowód w sprawie. Nie chodzi tu przy tym o wkraczanie przez organ w wiadomości specjalne posiadane tylko przez osoby o specjalnych kwalifikacjach, ale o ocenę założeń przyjętych przez biegłych jako punkt wyjściowy dla dokonywanych w opinii rozważań. Zgodnie z art. 75 § 1 Kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Oznacza to, że opinia biegłych jest tylko jednym z możliwych środków dowodowych, za pośrednictwem których organ może wykonać swój obowiązek ustalenia stanu faktycznego. Z natury rzeczy biegli pewnych okoliczności istniejących przed dokonanymi zmianami znać nie mogą. Po stronie organu zatem istnieje obowiązek ustalenia stanu wyjściowego, który biegli będą mogli przyjąć dla swoich dalszych rozważań i wyliczeń. Ustalenia te mogą być dokonywane na podstawie zeznań świadków dostatecznie długo znających okolicę, fotografii itp. Takie też ustalenie stanu faktycznego w zakresie stanu wyjściowego będzie obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu. Dopiero tak ustalony stan wyjściowy może stanowić podstawę do zaktualizowania czy skorygowania opinii przez biegłych. Jednocześnie Sąd podkreśla, że opinia musi zostać podpisana przez jej autorów, aby mogła uzyskać walor dowodu. Natomiast decyzja organu II Instancji nie tylko naprawia żadnego z błędów organu i Instancji, ale nadto narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) oraz art. 107 § 3 Kpa w zakresie wymogów jakie przepis ten stawia uzasadnieniu decyzji w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego (powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej). Całość związanych z tą konkretną sprawą rozważań organu II Instancji sprowadza się do ogólnikowego stwierdzenia, że z treści opinii biegłych wynika, że zalewanie piwnic domu B. S. jest związane głównie z napływem wód opadowych z gruntów ornych położonych wyżej w czasie występowania intensywnych opadów deszczu. Decyzja ta w istocie nie wyjaśnia niczego, nie można z jej treści wywnioskować nie tylko tego, czy organ II Instancji po raz drugi przeprowadził w pełnym zakresie postępowanie administracyjne, co jest jego podstawowym obowiązkiem, ale nawet tego, czy choćby sprawdził poprawność działania organu I Instancji (choć i to nie byłoby działaniem prawidłowym). Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja został uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 300 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu.