II OSK 798/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 616/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów dotyczących budowy budynku gospodarczego na terenie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 616/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów dotyczących budowy budynku gospodarczego na terenie nieruchomości, uchylił zaskarżone postanowienie. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, wynikający z niewszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w prawidłowy sposób adresata obowiązków, tj. na przesłance art. 174 pkt 2 P.p.s.a; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wadliwe zakwestionowanie nałożenia obowiązków legalizacyjnych w stosunku do inwestora, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Podnosząc powyższe zarzuty, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji; 2. zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną oświadczył, że nie wnosi o przyprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania wnoszący skargę kasacyjną wywiódł, że w toczącym się w sprawie postępowaniu legalizacyjnym obowiązki kierowane są do inwestora, ustalonego na podstawie jednoznacznego materiału dowodowego. Organy nadzoru budowlanego ustaliły bowiem, że sprawcą samowoli budowlanej jest Andrzej Tarnawski, a okoliczność ta została wprost przyznana przez inwestora w toku postępowania. Ponadto, na podstawie wypisu z rejestru gruntów organy ustaliły stan właścicielski zainwestowanej nieruchomości (dz. nr ew. [...]), zgodnie z którym współwłaścicielami nieruchomości są: [...]. Jak dalej wywiódł organ administracji, [...] jest synem inwestora, na którego rzecz inwestor dokonał przekazania gospodarstwa rolnego, z już istniejącą samowolą budowlaną. W tej sytuacji, rzeczą organu nadzoru budowlanego było obciążenie obowiązkami legalizacyjnymi faktycznego inwestora, nie zaś jednego z nowych współwłaścicieli nieruchomości – [...], który w sposób nieświadomy przejął samowolnie zrealizowany obiekt budowlany, gdyż jak wynika ze zgromadzonych dowodów, nabywca nie miał jakiejkolwiek wiedzy o nielegalnym charakterze obiektu, ani też – co oczywiste w tej sytuacji, na taki stan nie godził się. W samowoli budowlanej nie uczestniczyła też współwłaścicielka nieruchomości w – [...]. Jak skonstatował organ administracji, Sąd pierwszej instancji poczynił błędne ustalenie faktyczne, kwestionując prawidłowość działania organów nadzoru budowlanego w zakresie kierowania obowiązków legalizacyjnych do inwestora. Dodał, że bez znaczenia dla ustalenia adresata obowiązków nakładanych na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. pozostaje okoliczność zbycia 1/3 udziałów w nieruchomości przez inwestora po zrealizowaniu samowoli budowlanej na rzecz syna ([...]), czy też ewentualne faktyczne użytkowanie tej nieruchomości przez jeszcze inny podmiot ( [...]), skoro bezsporną pozostaje osoba inwestora – [...]. Inwestor Zrealizował sporny obiekt bez wymaganego pozwolenia na budowę, następnie zaś zbył przysługujący mu udział w nieruchomości na rzecz [...]. Obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej nie może być w takim przypadku "przerzucony" na aktualnych współwłaścicieli, skoro żadne z nich nie brało udziału w samowoli, nie posiadało o niej wiedzy, ani w konsekwencji nie wyrażało na nią zgody. Następnie wnoszący skargę kasacyjną odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08 i przytoczył fragment uzasadnienia tego orzeczenia, odnoszący się do pojęcia inwestora w rozumieniu art. 52 P.b., jako sprawcy samowoli budowlanej, w którym wskazano, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może być skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Organ administracji odwołał się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1291/15, powołując fragment jego uzasadnienia, w którym stwierdzono, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do usunięcia samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takiej bowiem sytuacji nałożenie obowiązku rozbiórki na właściciela byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty rozbiórki i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Uwzględniwszy powyższe, organ nadzoru budowlanego, uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie skupił się na poszukiwaniu podmiotów, na które można by przenieść dolegliwe obowiązki związane z usuwaniem skutków samowoli budowlanej. Odwoławszy się do treści art. 52 P.b., zauważył, że orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Niespornym jest zaś w przedmiotowej sprawie, że inwestorem nie są obecni właściciele terenu, na którym powstała samowola budowlana. Wnoszący skargę kasacyjną stanął na stanowisku, że obowiązki w ramach procedury legalizacyjnej (w tym obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej, czy wreszcie nakaz rozbiórki), mogą być kierowane do inwestora, któremu nie przysługuje tytuł do nieruchomości. Rozstrzygając w ww. kwestiach organ nadzoru budowalnego w pierwszej kolejności powinien skierować rozstrzygnięcie do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, jeżeli stało się to bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela. Kierowanie nakazu do [...]– współwłaścicieli ternu – skutkowałoby tym, że w rzeczywistości na tych podmiotach spoczywałby obowiązek ponoszenia jego ciężarów także w sensie ekonomicznym. [...]w piśmie z dnia 22 lutego 2019 r. wniósł osobiście sporządzoną skargę kasacyjną, przedstawiając argumentację, świadczącą jego zdaniem o niezasadności złożonego środka odwoławczego. [...]w piśmie z dnia 7 marca 2019 r., w związku w odpowiedzią na skargę, przedstawili swoje stanowisko w sprawie, zdecydowanie kwestionując twierdzenia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś pozostałe strony postępowania, w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Następnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), zasadniczo w pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia prawa procesowego. Niemniej jednak trzeba zauważyć, że u podstaw stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego nie wywiązały się należycie z obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. legło przyjęcie, że naruszyły one art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "P.b."), ponieważ prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymagało rozważenia, czy inwestor obciążony nakazami wynikającymi z art. 48 P.b. posiada w dacie wydania rozstrzygnięcia uprawnianie do władania obiektem budowlanym, pozwalające mu na wykonanie tych obowiązków. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ocenił zarzut naruszenia art. 52 P.b. Zgodnie z nim inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Powołany przepis ma więc zastosowanie do postępowań administracyjnych określonych w art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51. Skoro bowiem wymienione w nim podmioty mogą być adresatami czynności określonych w decyzjach administracyjnych wydanych na podstawie powołanych przepisów, oznacza to, że są stronami w tych postępowaniach, gdyż decyzja nakładająca określony obowiązek niewątpliwie dotyczy ich interesu prawnego. Z uwagi na to, że decyzje, o których mowa w art. 52, dotyczą samowoli budowlanej lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, to obowiązki nakładane w postępowaniach prowadzących do ich wydania - m.in. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 P.b. – powinny być kierowane do tych podmiotów, które następnie będą zobowiązane do wykonania czynności nakazanych w decyzjach kończących postępowania. Istotnie, jak podnosi wnoszący skargę, kasacyjną, kolejność podmiotów wymienionych w art. 52 P.b. nie jest przypadkowa, a obowiązki nakładane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 tej ustawy w pierwszej kolejności powinny być nakładane na inwestora, jako sprawcę stwierdzonych naruszeń. Jako jeden z uczestników procesu budowlanego jest on bowiem odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie budowy. Najczęściej też jest on jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został zrealizowany obiekt będący przedmiotem postępowania. Jeżeli jednak inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w chwili popełnienia samowoli budowalnej, następnie utraci to prawo, np. w wyniku zbycia nieruchomości, to obowiązek należy nałożyć na podmiot aktualnie dysponujący tym prawem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszenia prawa przy wykonywaniu robót budowalnych. W takiej sytuacji obowiązek wykonania nakazów nakładanych m.in. w trybie art. 48 P.b. musi przejść na podmiot, który legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem to on jest uprawniony do prowadzenia robót budowlanych – w tym rozbiórkowych – na nieruchomości, na której znajduje się nielegalnie wzniesiony obiekt. Organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania czynności, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 P.b., powinien więc uwzględniać nie tylko kolejność, w jakiej w art. 52 wymieniono podmioty obowiązane wykonać te czynności, lecz także prawną możliwość zadośćuczynienia nałożonym obowiązkom. Właśnie z tego powodu powinien kierować wydawane rozstrzygnięcia do podmiotu, który posiada prawo do nieruchomości, pozwalające na podjęcie działań prowadzących do zrealizowania czynności nakazanych w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W przeciwnym razie wydane rozstrzygnięcie może okazać się niewykonalne, co stanowi przesłankę stwierdzenia jego nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 P.b. w pierwszej kolejności powinien być inwestor, ma więc zastosowanie tylko w tych przypadkach, kiedy posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skierowanie nakazu do inwestora, który nie dysponuje jednym z tytułów prawnych do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymienionych w art. 52 P.b. (nie jest jej właścicielem lub zarządcą), jest dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. Tak też wprost stwierdzono w nietrafnie powołanych przez wnoszącego skargę kasacyjną wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08 i z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1291/15. W sytuacji zatem, gdy obowiązek wynikający m.in. z art. 48 P.b. obciąża inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości, na której obiekt został nielegalnie wzniesiony, późniejsza zmiana właściciela tej nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku na jej nowego właściciela. W sprawie rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem taka sytuacja nie miała miejsca. Wziąwszy powyższe pod uwagę, zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 w zw. z art. 52 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie, należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Budynek gospodarczy będący przedmiotem postępowania został zrealizowany przez Andrzeja Tarnawskiego, na nieruchomości, stanowiącej w dacie samowoli jego współwłasność, którą wedle złożonego w toku postępowania oświadczenia, miał następnie przenieść na rzecz syna. Podmiotem, do którego w sytuacji, gdy inwestor zbył nieruchomość, na której dopuścił się samowoli budowlanej, jest w pierwszej kolejności jej aktualny właściciel, który z zasady posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego należało w pełni zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, co do tego, że organy nadzoru budowlanego, po ustaleniu, iż inwestorem spornego budynku gospodarczego był [...] (co zresztą nie jest w sprawie kwestią sporną), przedwcześnie stwierdziły, że to na niego należy nałożyć obowiązek, o którym mowa w art. 48 ust. 3 P.b. Powinny były one bowiem także ustalić, który z podmiotów wymienionych w art. 52 P.b., posiada prawną możliwość wykonania czynności nakazanych decyzją, o której mowa w art. 48 P.b., to jest decyzją o nakazie rozbiórki. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a, które mogło mieść wpływ na wynik sprawy, co niezasadnym czyni także zarzut naruszenia przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.