IV SA/Wr 308/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi M. J. L., A. S. i B. K. na uchwałę Rady Gminy Zawonia z dnia 29 marca 2018 r. nr XLVI/290/2018 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy Zawonia nr VII/40/2015 z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie wyboru przedstawicieli do rady społecznej Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Zawoni I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Zawonia solidarnie na rzecz skarżących M. J. L., A.S. i B. K. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zgodnie z uchwałą nr VII/40/2015 z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie wyboru przedstawicieli do rady społecznej Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Zawoni na podstawie art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b tiret drugie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 217 ze zm.) Rada Gminy Zawonia powołała radę społeczną przy Zespole Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Zawoni w składzie 15 osób na kadencję w latach 2015 – 2019 (§ 1 ust. 1). Do składu rady społecznej powołano wójta Gminy jako przewodniczącego oraz 15 członków rady (§ 1 ust. 2). Pismem z dnia 19 czerwca 2017 r. kierownik Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Zawoni oraz główny księgowy ZP ZOZ zwrócili się do Wójta Gminy o rozważenie możliwości ograniczenia liczby członków rady społecznej ZP ZOZ w Zawoni do maksymalnie 7 osób. Zgodnie z uchwałą nr XLVI/290/2018 z dnia 29 marca 2018 r. Rady Gminy Zawonia w sprawie zmiany uchwały nr VII/40/2015 Rady Gminy Zawonia z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie wyboru przedstawicieli do rady społecznej Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Zawoni na podstawie art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b tiret drugie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 160 ze zm.) § 1 ust. 1 uchwały otrzymał brzmienie; "Powołuje się radę społeczną przy Zespole Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Zawoni w składzie przewodniczący oraz 7 członków na kadencję 2015 – 2019" (§ 1). Stosownie do § 2 uchwały ze składu rady społecznej ZP ZOZ w Zawoni, powołanej uchwałą nr VII/40/2015 Rady Gminy Zawonia z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie wyboru przedstawicieli do rady społecznej ZP ZOZ w Zawoni, odwołano 7 przedstawicieli Rady Gminy Zawonia, w tym B. K., M. L. i A. S. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że kierownictwo ZP ZOZ zwróciło się z wnioskiem o rozważenie ograniczenia liczby członków rady społecznej z dotychczasowej liczby członków – 14 osób (jednego z członków rady odwołano wcześniej) do 7 osób. Ograniczenie liczby członków rady społecznej do 7 osób jest prawnie możliwe, a mając na uwadze złożony wniosek podjęcie uchwały jest uzasadnione. W dniu 30 kwietnia 2018 r. B. K., M. L. i A. S. złożyli wezwanie do usunięcia prawa, wskazując że zgodnie z § 10 ust. 3 statutu ZP ZOZ kadencja rady społecznej trwa 4 lata. Statut nie przewiduje odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji. Doszło do niedopuszczalnego trybu odwołania członków rady na wniosek kierownictwa ZP ZOZ. Nie ma prawnej możliwości odwołania członków rady przed upływem kadencji, na jaką zostali powołani. Statut ZP ZOZ jest źródłem prawa i wydane w oparciu o jego zapisy uchwały winny być z nim zgodne. Ponadto Komisja Oświaty, Kultury i Zdrowia na posiedzeniu w dniu 28 marca 2018 r. zaopiniowała negatywnie projekt uchwały z dnia 29 marca 2018 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. K., M. L. i A. S. wnieśli o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały, o stwierdzenie, że uchwała wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o uchylenie uchwały w całości, o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 42 ust. 1, ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 48 ustawy o działalności leczniczej oraz § 10 ust. 3 statutu ZP ZOZ. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że uchwała pozbawiła członków rady społecznej, wybranych na kadencję 2015 – 2019, prawa czynnego uczestnictwa w organie doradczym jednostki budżetowej i organizacyjnej Gminy, pozbawiła możliwości udziału w życiu społecznym Gminy i wpływu na podejmowanie przez radę społeczną decyzji doradczych, opiniowania planów finansowych i budżetu ZP ZOZ. Skarżący w czasie trwania kadencji zostali bez podstawy prawnej usunięci skarżoną uchwałą z tego organu. Istotne jest też, że dwoje ze skarżących są radnymi Rady Gminy obecnej kadencji. Skarżący ponownie argumentowali, że zgodnie z § 10 ust. 3 statutu ZP ZOZ kadencja rady społecznej trwa 4 lata. Statut nie przewiduje odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji. Doszło do niedopuszczalnego trybu odwołania członków rady na wniosek kierownictwa ZP ZOZ. Nie ma prawnej możliwości odwołania członków rady przed upływem kadencji, na jaką zostali powołani. Statut ZP ZOZ jest źródłem prawa i wydane w oparciu o jego zapisy uchwały winny być z nim zgodne. Ponadto Komisja Oświaty, Kultury i Zdrowia na posiedzeniu w dniu 28 marca 2018 r. zaopiniowała negatywnie projekt uchwały z dnia 29 marca 2018 r. Wymienione wady uchwały pozwalają uznać, że dotknięta jest ona rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, wyjaśniając że Rada Gminy miała prawo dokonać zmiany uprzednio podjętej uchwały i określić liczbę członków rady społecznej na kadencję 2015 – 2019 w ilości 7 osób w miejsce pierwotnej liczby tych członków w ilości 15 osób (zmienionej później na 14 osób). Konsekwencją ograniczenia liczby członków rady społecznej było dostosowanie liczby członków, będących przedstawicielami Rady Gminy do liczby ustalonej przez Radę Gminy. Bez znaczenia jest kwestia, czy statut ZP ZOZ przewiduje w tej sytuacji możliwość odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji, skoro uprawnienie do określenia liczby członków rady społecznej jest uprawnieniem, wynikającym bezpośrednio z art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b tiret drugie ustawy o działalności leczniczej. Odwołanie 7 członków rady społecznej było konsekwencją realizacji uprawnienia ustawowego przyznanego Radzie Gminy. Ponadto organ zauważył, że zaskarżona uchwała była poddana kontroli organu nadzoru, który nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w sprawach naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia uchwałą, podjętą przez organ gminy w zakresie administracji publicznej stosuje się odpowiednio art. 94 u.s.g. W myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpatrywanej sprawie nie upłynął jeszcze jeden rok od dnia podjęcia uchwały, a więc możliwe było stwierdzenie nieważności uchwały. W stanie prawnym obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być wniesiona w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.) i w przeciwieństwie do wcześniejszej regulacji, nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarga jest zasadna. Stosownie do art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b tiret drugie ustawy o działalności leczniczej w skład rady społecznej działającej w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, dla którego podmiotem tworzącym jest podmiot inny niż uczelnia medyczna, wchodzą jako członkowie przedstawiciele wybrani przez radę gminy – w liczbie określonej przez podmiot tworzący – w liczbie nieprzekraczającej 15 osób. Z przepisu tego wynika, że ostateczna decyzja co do ilości przedstawicieli rady gminy należy do organu jednostki samorządu terytorialnego, który powinien ją określić w uchwale. W rozpatrywanej sprawie Rada Gminy w § 1 ust. 1 uchwały nr VII/40/2015 z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie wyboru przedstawicieli do rady społecznej ZP ZOZ powołała radę społeczną przy ZP ZOZ w składzie 15 osób na kadencję w latach 2015 – 2019. Do składu rady społecznej powołano m. in. troje skarżących w niniejszej sprawie. Następnie zgodnie z § 1 uchwały nr XXX/187/2017 z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie zmiany uchwały nr VII/40/2015 Rady Gminy z dnia 28 maja 2015 r. Rada Gminy odwołała jednego z członków rady społecznej z uwagi na rezygnację z członkostwa w radzie, w wyniku czego liczba członków rady społecznej uległa zmniejszeniu do 14 osób. Należy jednak zwrócić uwagę, że rada społeczna jest organem kadencyjnym. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej w statucie podmiotu leczniczego określa się m. in. zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji. Jeżeli rada społeczna jest organem kadencyjnym, to jej członkowie mają prawo uczestniczyć w pracach rady przez cały czas trwania kadencji. Użycie przez ustawodawcę w omawianym przepisie sformułowań "określa się" oraz "okoliczności odwołania" wskazuje na konieczność określenia w statucie przesłanek, warunków, przyczyn, czy zdarzeń uzasadniających odwołanie. Okoliczności te winny zostać wskazane w sposób konkretny, nie budzący wątpliwości. Takie sformułowanie art. 42 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy oznacza konieczność uwzględnienia w treści statutu kontekstu sytuacji, w jakiej możliwe jest odwołanie członka rady społecznej. Okoliczności, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4 muszą być skonkretyzowane w statucie podmiotu leczniczego, tak aby nie stwarzały możliwości swobodnego decydowania o odwołaniu członka rady, tym bardziej, że odwołanie członka rady społecznej przed upływem końca jej kadencji jest odstępstwem i powinno mieć miejsce tylko w wyjątkowych okolicznościach (wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn.. akt II OSK 1819/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn.. akt II SA/gminy Go 929/12). Statut ZP ZOZ zatwierdzony został uchwałą nr XVII/129/2008 Rady Gminy z dnia 30 października 2008 r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej. W § 10 ust. 3 statutu wskazano, że kadencja rady trwa 4 lata. Rada Gminy zaniechała jednak określenia w statucie okoliczności uzasadniających odwołanie członków rady społecznej przed upływem kadencji. Nieuwzględnienie w § 10 statutu, dotyczącym prac rady, obligatoryjnych regulacji należy uznać za niedopełnienie przez podmiot tworzący kompetencji określonej w art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli Rada Gminy uznała, że należy dokonać zmian w składzie rady społecznej przed upływem kadencji, powinna była w pierwszej kolejności podjąć działania celem uzupełnienia zapisów statutu ZP ZOZ i określenia okoliczności odwołania członków rady społecznej przed zakończeniem kadencji. Skoro zapisy statutu nie zostały uzupełnione o wskazane okoliczności, to brak było podstaw prawnych do odwołania członków rady społecznej, w tym skarżących, przed upływem kadencji rady. Odwołania członków rady społecznej nie usprawiedliwia również ograniczenie w trakcie trwania kadencji rady liczby jej członków. Takie działanie nie znajduje oparcia w zapisach statutu i art. 42 ust 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej. Na marginesie należy zauważyć, że Rada Gminy w żaden sposób nie uzasadniła, dlaczego odwołani zostali akurat wymienieni w zaskarżonej uchwale członkowie rady społecznej spośród 14 członków rady. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nieokreślenie w statucie okoliczności odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji czyni radę społeczną tworem fikcyjnym, uniemożliwiając jej realizację ustawowo określonych zadań. Ciało, jakim jest rada społeczna nie zostałoby powołane i wyposażone w określone w ustawie zadania i kompetencje po to, aby następnie przed upływem kadencji w sposób dowolny zezwolić na odwołanie jej członków. Z uzasadnienia uchwały wynika jedynie, że to kierownictwo ZP ZOZ zwróciło się z wnioskiem o rozważenie ograniczenia liczby członków rady społecznej i wniosek ten został przez Radę Gminy uwzględniony. W efekcie odwołanie członków rady społecznej przed upływem kadencji mogło nastąpić np. z braku woli współpracy ze strony kierownika podmiotu leczniczego z poszczególnymi członkami rady. Stwierdzić więc należy, że Rada Gminy wydając zaskarżoną uchwałę naruszyła art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej w związku z § 10 statutu. Wymienione wady kontrolowanej uchwały pozwalają uznać, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania aktu administracyjnego oraz treść załatwienia sprawy w nim wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn.. akt II SA 1726/2000, z dnia września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, przyjmując ze wskazanych już powodów, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej w związku z § 10 statutu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (zwrot wpisu od skargi).