II OSK 158/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 308/18 w sprawie ze skargi M. J. L., A. S. i B. K. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 29 marca 2018 r. nr ... w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy Z. nr ... z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie wyboru przedstawicieli do rady społecznej Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M. J. L. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 308/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi M. J. L., A. S. i B. K. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 29 marca 2018 r. nr ... w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy Z. nr ... z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie wyboru przedstawicieli do rady społecznej Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Rada Gminy w § 1 ust. 1 uchwały nr ... z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie wyboru przedstawicieli do rady społecznej ZP ZOZ powołała radę społeczną przy ZP ZOZ w składzie 15 osób na kadencję w latach 2015–2019. Do składu rady społecznej powołano m.in. troje skarżących w niniejszej sprawie. Następnie zgodnie z § 1 uchwały nr ... z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie zmiany uchwały nr ... Rady Gminy z dnia 28 maja 2015 r. Rada Gminy odwołała jednego z członków rady społecznej z uwagi na rezygnację z członkostwa w radzie, w wyniku czego liczba członków rady społecznej uległa zmniejszeniu do 14 osób. Sąd zwrócił uwagę, że rada społeczna jest organem kadencyjnym. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej w statucie podmiotu leczniczego określa się m.in. zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji. Jeżeli rada społeczna jest organem kadencyjnym, to jej członkowie mają prawo uczestniczyć w pracach rady przez cały czas trwania kadencji. Użycie przez ustawodawcę w omawianym przepisie sformułowań "określa się" oraz "okoliczności odwołania" wskazuje na konieczność określenia w statucie przesłanek, warunków, przyczyn, czy zdarzeń uzasadniających odwołanie. Okoliczności te winny zostać wskazane w sposób konkretny, niebudzący wątpliwości. Takie sformułowanie art. 42 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy oznacza konieczność uwzględnienia w treści statutu kontekstu sytuacji, w jakiej możliwe jest odwołanie członka rady społecznej. Okoliczności, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4 muszą być skonkretyzowane w statucie podmiotu leczniczego, tak aby nie stwarzały możliwości swobodnego decydowania o odwołaniu członka rady, tym bardziej że odwołanie członka rady społecznej przed upływem końca jej kadencji jest odstępstwem i powinno mieć miejsce tylko w wyjątkowych okolicznościach (wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1819/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/gminy Go 929/12). Statut ZP ZOZ zatwierdzony został uchwałą nr ... Rady Gminy z dnia 30 października 2008 r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej. W § 10 ust. 3 statutu wskazano, że kadencja rady trwa 4 lata. Rada Gminy zaniechała jednak określenia w statucie okoliczności uzasadniających odwołanie członków rady społecznej przed upływem kadencji. Nieuwzględnienie w § 10 statutu, dotyczącym prac rady, obligatoryjnych regulacji należy uznać za niedopełnienie przez podmiot tworzący kompetencji określonej w art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej, co stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeżeli Rada Gminy uznała, że należy dokonać zmian w składzie rady społecznej przed upływem kadencji, powinna była w pierwszej kolejności podjąć działania celem uzupełnienia zapisów statutu ZP ZOZ i określenia okoliczności odwołania członków rady społecznej przed zakończeniem kadencji. Skoro zapisy statutu nie zostały uzupełnione o wskazane okoliczności, to brak było podstaw prawnych do odwołania członków rady społecznej, w tym skarżących, przed upływem kadencji rady. W ocenie Sądu, odwołania członków rady społecznej nie usprawiedliwia również ograniczenie w trakcie trwania kadencji rady liczby jej członków. Takie działanie nie znajduje oparcia w zapisach statutu i art. 42 ust 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej. Sąd zauważył, że Rada Gminy w żaden sposób nie uzasadniła, dlaczego odwołani zostali akurat wymienieni w zaskarżonej uchwale członkowie rady społecznej spośród 14 członków rady. Sąd argumentował, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż nieokreślenie w statucie okoliczności odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji czyni radę społeczną tworem fikcyjnym, uniemożliwiając jej realizację ustawowo określonych zadań. Ciało, jakim jest rada społeczna nie zostałoby powołane i wyposażone w określone w ustawie zadania i kompetencje po to, aby następnie przed upływem kadencji w sposób dowolny zezwolić na odwołanie jej członków. Z uzasadnienia uchwały wynika jedynie, że to kierownictwo ZP ZOZ zwróciło się z wnioskiem o rozważenie ograniczenia liczby członków rady społecznej i wniosek ten został przez Radę Gminy uwzględniony. W efekcie odwołanie członków rady społecznej przed upływem kadencji mogło nastąpić np. z braku woli współpracy ze strony kierownika podmiotu leczniczego z poszczególnymi członkami rady. Sąd stwierdził więc, że Rada Gminy wydając zaskarżoną uchwałę naruszyła art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej w związku z § 10 Statutu. Wymienione wady kontrolowanej uchwały pozwalają uznać, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości przyjmując, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej w związku z § 10 Statutu. W skardze kasacyjnej Gminy Z. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b) tiret drugi ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 160 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie pozwala zmienić liczby przedstawicieli rady gminy w radzie społecznej podmiotu leczniczego w trakcie trwania kadencji rady społecznej, 2) art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy przepis ten nie powinien być w ogóle stosowany, gdyż odnosi się do odwołania członków rady społecznej podmiotu leczniczego, a nie do określenia liczby członków rady społecznej będących przedstawicielami rady gminy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J .z L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b) tiret drugi ustawy o działalności leczniczej nie jest zasadny. Zgodnie z art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b) tiret drugi ustawy o działalności leczniczej w skład rady społecznej działającej w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, dla którego podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, wchodzą członkowie. Członkami rady społecznej są przedstawiciele wybrani przez radę gminy w liczbie określonej przez podmiot tworzący w liczbie nieprzekraczajacej 15 osób. Poza przewodniczącym rady społecznej i członkiem rady wchodzącym w skład z mocy prawa, do rady gminy należy określenie liczby członków i ich powołanie. Rada gminy właściwa jest do podjęcia uchwały określającej ilość członków oraz do powołania członków. Przy wykładni art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b) tiret drugi ustawy o działalności leczniczej należy uwzględnić regulację przyjętą w art. 42 tej ustawy. Według art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej "Ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut". W art. 42 ust. 2 powołanej ustawy wyliczono zakres regulacji w statucie. Do materii regulowanej w statucie należy określenie organów i struktury organizacyjnej podmiotu, o którym mowa w art. 42 ust. 1, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji. Statut jest aktem prawa miejscowego, a to oznacza, że w zakresie unormowanym w statucie określającym ustrój podmiotu leczniczego rada gminy nie może podejmować uchwał pozostających z nim w sprzeczności. Zgodnie z § 10 ust. 3 uchwały z 30 października 2008 r. Nr ... Rady Gminy Z. w sprawie zatwierdzenia Statutu Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej, kadencja rady społecznej trwa 4 lata. Wyłącza to podejmowanie uchwały, która wprowadza rozwiązanie sprzeczne z zapisem Statutu. Podjęcie uchwały, która stanowi naruszenie zapisu Statutu jest naruszeniem prawa. W konsekwencji zmiana liczby członków rady społecznej w trakcie trwania kadencji stanowi naruszenie zapisów Statutu. Po upływie kadencji nie ma przeszkód do podjęcia uchwały zmieniającej liczbę członków rady społecznej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony z powodu braku podstaw prawnych do jego uwzględnienia.