I SAB/Wa 210/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. W., P. R., M. F., D. M. i A. Z. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. W., P. R., M. F., D.M. i A.Z. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. W., P. R., M. F., D. M. i A. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na bezczynność Prezydenta m. [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...],[...],[...],[...], ozn. jako "[...]" dz. [...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniu skargi wskazali, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość toczy się już od 1998 r. na podstawie wniosku złożonego przez T. S.. Z uwagi na to, że wskazana nieruchomość stanowiła współwłasność kilku rodzin, poszczególni spadkobiercy byłych właścicieli w różnych terminach i na różnym etapie przystępowali do prowadzonego postępowania, podejmując we własnym imieniu czynności procesowe mające na celu zmotywowanie organu do zakończenia sprawy i wydania decyzji merytorycznej. Również skarżący wnioskiem z 27 października 2016 r., uzupełnionym w dniu 24 lutego 2017 r., przystąpili do toczącego się postępowania i wnieśli o ustalenie na ich rzecz odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia, w dniu 16 marca 2017 r. wystąpili z zażaleniem na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie. Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta do wydania w terminie jednego miesiąca decyzji administracyjnej kończącej w I instancji postępowanie o przyznanie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że z uwagi na konieczność dokonania analizy zgromadzonej dokumentacji oraz z powodu bardzo dużej ilości spraw nie było możliwości zakończenia postępowania. Ponadto w sprawie istnieje jeszcze konieczność zlecenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości, o czym strony postępowania zostały poinformowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 403/17, odrzucił przedmiotową skargę na bezczynność organu, wskazując, że skarga dotycząca bezczynności tego samego organu w przedmiocie rozpoznania sprawy odszkodowania za tę samą nieruchomość była już przedmiotem rozpoznania przez Sąd, który prawomocnym wyrokiem z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 262/15 zobowiązał Prezydenta m. [...] do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skoro zatem wyrokiem z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 262/15 Sąd wyznaczył już organowi termin do rozpoznania sprawy odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w niniejszej sprawie Sąd kolejnego terminu na rozpoznanie tej sprawy wyznaczyć nie mógł. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OZ 407/18 uchylił przedmiotowe postanowienie Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie. Skarga ta służy na zasadach ogólnych, a więc każdemu, kto ma w tym interes prawny i innym podmiotom wymienionym w art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku wielości stron przysługuje ono każdej z nich. W ocenie Sądu II instancji, złożenie skargi na bezczynność organu prowadzącego daną sprawę przez jedną z jej stron i rozpoznanie merytoryczne tej skargi (jej uwzględnienie) przez sąd administracyjny nie uniemożliwia ponownego wniesienia skargi na bezczynność przez inną stronę. W niniejszej sprawie nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której "sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona", o czym mówi art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z akt sprawy o sygn. I SAB/Wa 262/15, skargę na bezczynność organu w tej sprawie wnieśli M. K. i W. P. jako spadkobiercy zmarłego J. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, wyrokiem z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 262/15, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odpis tego orzeczenia został doręczony wyłącznie pełnomocnikowi M. K. i W. P. oraz organowi administracji. W tej zatem sprawie, i słusznie, nie brali udziału J. W., P. R., M. F., D. M. i A. Z., nie brał także udziału ich poprzednik, którego ewentualne uczestnictwo mogłoby stanowisko Sądu I instancji uczynić poprawnym. Nie doszło zatem do prawomocnego osądzenia sprawy objętej skargą pomiędzy tymi samymi stronami (res iudicata). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powaga rzeczy osądzonej jest atrybutem prawomocnego wyroku i wszystkich jego skutków w szerokim znaczeniu. Tożsamość podmiotowa zachodzi w sytuacji, w której występuje ten sam skarżący (adresat praw bądź obowiązków lub żądający podjęcia przez organ pewnych czynności), a stroną przeciwną jest ten sam organ (art. 32 ppsa). Tożsamość przedmiotowa istnieje natomiast wówczas, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków lub zgłaszanych żądań - opartych na tym samym stanie faktycznym oraz tej samej podstawie prawnej. Za podstawę prawną należy uznawać zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego (tzn. wdrożonego trybu postępowania w sprawie). Brak któregokolwiek z tych elementów wyklucza przyjęcie związania powagą rzeczy osądzonej. Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać, aby skargę na bezczynność, co prawda tego samego organu i w tej samej sprawie administracyjnej, ale złożoną przez innych skarżących, można było uznać za niedopuszczalną i odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przeto w niniejszej sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, bowiem skarga na bezczynność w obecnym postępowaniu została wniesiona przez innych skarżących niż w postępowaniu o sygn. akt I SAB/Wa 262/15. Są oni spadkobiercami innej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości, a mianowicie K. S. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że powaga rzeczy osądzonej przysługuje jedynie wyrokom rozstrzygającym co do istoty sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym – co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 powołanej wyżej ustawy). Okoliczność taka z zasady nie może stanowić negatywnej przesłanki nawet ponownego zaskarżenia bezczynności przez tego samego skarżącego. Tak więc strona skarżąca, która nadal twierdzi, że organ administracji publicznej w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności, może zainicjować na nowo postępowanie prowadzące do ponownej kontroli przez Sąd ewentualnej bezczynności czy przewlekłości organu, bo przecież następuje zmiana stanu faktycznego, w wyniku choćby upływu czasu. Nie wyklucza tej możliwości instytucja skargi na niewykonanie wyroku, gdyż w przypadku skargi na bezczynność strona dysponuje szerokim wachlarzem żądań, z których uprzednio mogła nie skorzystać. Nie stoi też temu na przeszkodzie wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, bo jest to tylko jeden z elementów wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. Należy mieć na uwadze, że następstwem uwzględnienia takiej skargi jest nie tylko zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 powołanej ustawy) lub do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 2), ale również każdorazowa ocena charakteru bezczynności (art. 149 § 1a), możliwość orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (art. 149 § 1b tej ustawy), wreszcie ewentualne wymierzenie grzywny temu organowi lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa (art. 149 § 2). Zatem suma pieniężna, o której mowa w cytowanym ostatnio przepisie, jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie), należy zasadniczo do sądu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi. Stanowisko Sądu I instancji zajęte w tej sprawie w niedopuszczalny sposób ogranicza prawa skarżących w tym przedmiocie, wyłączając możliwość dochodzenia omawianego świadczenia. Bowiem nie sposób uznać, aby tylko ten ze skarżących, który jako pierwszy złożył skargę na bezczynność mógł skorzystać z formy zadośćuczynienia przewidzianego w ww. przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rzeczą Sądu I instancji będzie więc zbadanie formalnej dopuszczalności skargi na bezczynność złożonej w sprawie i w sytuacji spełnienia tych wymogów merytoryczne rozpoznanie skargi, z ewentualnym uwzględnieniem zapadłego już wyroku w sprawie bezczynności i rozstrzygnięcie co do kosztów postępowania zażaleniowego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem rozpoznający ponownie sprawę Sąd zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną zawartą w wydanym w sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OZ 407/18. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna i zasługuje na częściowe uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest zatem dopuszczalne, gdy strona uprzednio wyczerpała ww. tryb przewidziany w art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Z akt sprawy wynika, że skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd organ nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W tym zatem zakresie skarga okazała się uzasadniona. Jednakże wobec zobowiązania już organu przez Sąd wyrokiem z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 262/15 do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że związany jest w tym zakresie na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięciem Sądu z dnia 3 lipca 2015 r. i w tej sytuacji Sąd nie mógł ponownie zobowiązać organu do rozstrzygnięcia tego wniosku w nowym terminie, innym niż wyznaczony już przez Sąd w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 262/15. Inne postępowanie doprowadziłoby do sytuacji, że w obiegu prawnym mogłyby istnieć różne orzeczenia Sądu stwierdzające bezczynność tego samego organu w tej samej sprawie i wyznaczające, w zależności od tego, kto złożył skargę na bezczynność, różne terminy rozpatrzenia tego samego wniosku przez ten sam organ. Takie orzeczenia mogłyby prowadzić do sytuacji niemożliwości ich wykonania. Dlatego też w tej części Sąd postanowił oddalić skargę. Oznacza to, że na mocy powołanego art. 153 organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze (a także Sąd orzekający) związany jest nadal trzymiesięcznym terminem wyznaczonym przez Sąd w wyroku z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 262/15. Oceniając natomiast przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd doszedł do przekonania, że obecnie bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy ma już miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem, że do dnia rozpatrzenia sprawy organ nie wykonał wyroku z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 262/15 zobowiązującego go do rozpoznania opisanego na wstępie wniosku odszkodowawczego w terminie, który jak wynika z akt sprawy upłynął bezskutecznie w dniu 16 stycznia 2016 r. Przy czym, pomimo kilkukrotnego wymierzenia przez Sąd organowi grzywny za niewykonanie tego wyroku, wniosek ten nadal pozostaje nierozpoznany. Jednocześnie organ dopiero pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. poinformował strony postępowania, że z uwagi na konieczność dokonania analizy akt sprawy oraz bardzo dużą ilość spraw postępowanie zostanie zakończone do 30 października 2017 r. a do zakończenia sprawy pozostawało jeszcze tylko zlecenie wykonania operatu szacunkowego nieruchomości. Jednak i tego terminu organ również nie dotrzymał. Podkreślić należy, że fakt złożenie niniejszej skargi z dnia 8 maja 2017 r. na bezczynność organu nie stanowi usprawiedliwienia braku działania Prezydenta zmierzającego do zakończenia toczącego się postępowania administracyjnego. Stanie na straży praworządności wymaga bowiem od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Natomiast w rozpatrywanej sprawie organ działa opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłuża termin jej załatwienia. Z tych względów w ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 1a oraz na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.