IV SAB/Wa 115/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie podjęcia działań przewidzianych prawem I. zobowiązuje Prezydenta [...] do załatwienia wniosku J. J. z dnia [...] grudnia 2016 r. w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie. J. J. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie nie załatwienia wniosku K. J., A. J., J. J. i I. J. z dnia [...] grudnia 2016 r. do dokonania wpisu do księgi wieczystej oraz wypłatę odszkodowania "za przejęte z mocy prawa nieruchomości pod drogę publiczną, drogę gminną ul. [...]". W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. (data wpływu do Urzędu [...] – [...] grudnia 2016 r.) K. J., A. J., J. J. oraz I. J. wystąpili o dokonanie wpisu do księgi wieczystej oraz wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę - ul. [...], stanowiący działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dalej Organ wyjaśnił, że Prezydent [...] decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości KW Nr [...],[...],[...] położonych w [...], w dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr nr: [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] m.in. na działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, przeznaczone pod projektowaną ul. [...]. Z treści tej decyzji wynika, że "podziału ww. nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek inwestycyjnych wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działkach wydzielonych pod rezerwę ul. [...], odpowiednie służebności gruntowe. W umowie winny być także zawarte postanowienia dotyczące możliwości przeprowadzenia, przez działki stanowiące dojazd, infrastruktury technicznej. Za spełnienie warunku uważa się również sprzedaż wydzielonych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działek stanowiących drogę dojazdową do drogi publicznej". Stroną postępowania podziałowego byli K. J., A. J., J. J. oraz I. J.. W toku postępowania K.J. złożył do akt sprawy kopie odpisów zupełnych z ksiąg wieczystych [...],[...] i [...], wydanych w dniu [...] lutego 2017 r. przez Ministerstwo Sprawiedliwości Ekspozyturę Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych, z których wynika, że właścicielami nieruchomości uregulowanych w ww. księgach wieczystych, są strony niniejszego postępowania. Organ podniósł także, z treści kopii pisma Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa z [...] listopada 2016 r. kierowanego do Wydziału Budżetowo-Księgowego dla Dzielnicy [...] wynika, że w odniesieniu do ww. działek gruntu nie nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w świetle czego brak jest podstaw do ujawnienia Miasta [...] jako właściciela wymienionych działek w księgach wieczystych. Podobnie w piśmie Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa z [...] grudnia 2016 r. kierowanym do Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa wskazano, że nie nastąpił skutek wynikający z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z wezwaniem wnioskodawców do dokonania odpowiednich wpisów w księgach wieczystych, w których uregulowane są ww. grunty, Burmistrz Dzielnicy [...] Miasta [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. poinformował zainteresowanych, że działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] nie stały się własnością Miasta [...] i brak jest aktualnie podstaw do dokonania stosownych wpisów w księgach wieczystych obejmujących ww. grunty. Organ orzekający w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w odniesieniu do gruntu, objętego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r., podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowań administracyjnych. Na mocy art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2017r., organ powiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia, się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami za wyżej opisane działki. J. J., korzystając z uprawnienia wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 10 K.p.a., przedłożył organowi wyjaśnienia i wnioski w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym, zawiadomieniem z dnia [...] marca 2018r. strona ponownie została powiadomiona, w myśl art. 10 § 1 K.p.a., o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji administracyjnych. Jednocześnie organ poinformował, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Prezydenta [...] - sygn. akt IV SAB/Wa 252/17, odrzucił skargę. Akta prowadzonych postępowań znajdują się obecnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie przy ww. sprawie w związku ze złożoną skargą z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako "P.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności organu, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i § 1 a P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę, zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że Prezydent pozostaje w bezczynności. Organ od [...] grudnia 2016 r., tj. od daty wpływu do organu wniosku Skarżącego o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...] do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższe świadczy zdaniem Sądu o bezczynności organu w prowadzeniu kontrolowanego postępowania. Niewątpliwie terminy przewidziane na załatwienie sprawy, wynikające z art. 35 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie przekroczone i zasadne są zarzuty skargi w tym zakresie. Analiza akt administracyjnych przekazanych do Sądu potwierdza, że od dnia złożenia wniosku Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Oznacza to, że organ ten nie dochował terminu ustawowego do załatwienia sprawy. Organ podjął jednak działania zmierzające do rozpoznania wniosku, prowadził postępowanie wyjaśniające i umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie ulega jednak wątpliwości, że działania Prezydenta wskazują, że organ, ani na bieżąco nie prowadzi sprawy, ani nie działa wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.). W ocenie Sądu powyższych okoliczności nie sposób jednak zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Należy wyjaśnić, że kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). Jednocześnie Sąd z urzędu nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny lub przyznania od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na fakt, że Prezydent podjął dalsze działania w sprawie zmierzające do jej zakończenia. W konsekwencji Sąd stwierdził, że na dzień wyrokowania organ był bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku o wypłatę odszkodowania, a tym samym żądanie skargi dotyczące wydania stosownego orzeczenia w sprawie należało uznać za uzasadnione, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a, w punkcie I wyroku. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu, terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, to trzy miesiące od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Termin ten pozwoli organowi na zgromadzenie pełnego materiału dowodowego i wydanie decyzji w sprawie. Jednocześnie Sąd mając na względzie art. 149 § 1a P.p.s.a. uznał, że bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako stan, w którym ewidentnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o czym orzekł w punkcie II wyroku. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a., w tym przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, który podjął niezwłocznie dalsze działania w sprawie, zastosowanie wobec organu dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione. Wobec tego Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie (pkt III wyroku). Poza tym jak wskazano wcześniej Skarżący domaga się także ujawnienia prawa jednostki samorządu do wskazanych na wstępie działek ewidencyjnych w prowadzonej dla tych nieruchomości księdze wieczystej. Oceniając kwestię dopuszczalności tak sformułowanej skargi wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Należy zatem stwierdzić, że obowiązek właściwego organu do wystąpienia z wnioskiem o ujawnienie w księdze wieczystej nowego stanu prawnego, o którym mowa w art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie dotyczy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kryterium rozstrzygającym dla zaliczenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do zakresu hipotezy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest między innymi obligatoryjny wymóg kierowania do indywidualnego podmiotu oraz publicznoprawny charakter, które muszą zaistnieć kumulatywnie. Istotą obowiązku, określonego w art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest zainicjowanie przed sądem powszechnym postępowania wieczystoksięgowego. Wystąpienie z wnioskiem wszczyna postępowanie o dokonanie wpisu w księdze wieczystej i należy do trybu nieprocesowego – art. 626 (1) § 1 i 2 k.p.c. Wniosek taki nie jest zaadresowany do indywidualnego podmiotu. Ponadto wszczęcie postępowania wieczystoksięgowego, w celu ujawnienia zmiany stanu prawnego, wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, jest pozbawione publicznoprawnego charakteru. Właściwy organ jest wprawdzie organem reprezentującym Skarb Państwa, czy jednostkę samorządu terytorialnego, jednakże jego działania, związane z wszczęciem postępowania wieczystoksięgowego nie stanowią postaci realizowania władczych uprawnień organu administracji publicznej, lecz są procesową czynnością o charakterze cywilnoprawnym. Władcze uprawnienia organu administracji publicznej zostały bowiem zrealizowane mocą ostatecznych decyzji zatwierdzających podział działek. Za cywilnoprawnym charakterem czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia także fakt, iż przepis ten jest powtórzeniem dyspozycji art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), w zakresie sformułowania ustawowego obowiązku każdego właściciela nieruchomości do niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej. Natomiast konsekwencje nieujawnienia prawa własności w księdze wieczystej określone zostały w art. 35 w ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zaniedbanie tego obowiązku ze strony właściciela może rodzić jego odpowiedzialność odszkodowawczą na rzecz osoby trzeciej, gdy na skutek nieujawnienia tego prawa doznała szkody - art. 35 w ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zatem, interes prawny skarżącego podlegać może ochronie prawnej jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 435/11, publ. CBOSA). Z tych względów, Sąd nie uwzględnił skargi w zakresie bezczynności organu w nierozpoznaniu wniosku Skarżącego o wpis do księgi wieczystej i oddalił ją także na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt III wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania (pkt IV wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na powyższe koszty składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł.