II SA/Ke 507/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. II SA/Ke 507/18 UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania K. C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Ł. z 3 kwietnia 2018 r. odmawiającą przyznania ww. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. P., na okres od 6 marca 2018 r. bezterminowo. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że zdaniem organu I instancji wnioskodawczyni nie spełnia warunków określonych w art. 17 ustawy o świadczenia rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała do 18 roku życia, ani w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (zgodnie z orzeczeniem istnieje od 2007 r.). Ponadto K. C. ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna zgodnie z ustawą z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów i pobiera ten zasiłek w związku z opieką nad matką. W złożonym odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zarzuciła naruszenie art. 6 i 7 kpa oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO ustaliło, że skarżąca pobiera zasiłek dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – A. P. – począwszy od 1 lipca 2014 r., jednakże wnioskuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna. Kolegium podniosło, że A. P. urodzona 13 kwietnia 1924 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, a niepełnosprawność istnieje od 2007 r. Zdaniem organu, nie jest zatem spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do wniosku o uwzględnienie wyroku TK z 21 października 2014 r. SKO stwierdziło, że do dnia rozstrzygnięcia sprawy przepisy wskazane w wyroku nie zostały zmienione. W ocenie organu, ma on obowiązek orzekania w oparciu o treść ustawy, a poprawienie stanu prawnego należy wyłącznie do ustawodawcy. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze K. C. podniosła, że art. 17 ust. 1b ustawy nie odnosi się do jej sprawy, gdyż w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po 18 czy 25 roku życia, kryterium powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności na mocy orzeczenia TK, który nie orzekł o odroczeniu utraty mocy obowiązującej tej regulacji, co należy rozumieć tak, że bezpośrednim skutkiem wyroku jest utrata przez ww. przepis domniemania konstytucyjności. Zdaniem skarżącej, w odniesieniu do opiekunów osób dorosłych oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, czego SKO nie uczyniło. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), zwanej dalej ustawą, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest to, że niepełnosprawność matki skarżącej urodzonej 13 kwietnia 1924 r. powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Wskazania wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z uwagi na wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu, dotyczące braku nowelizacji art. 17 ust. 1b ustawy, kluczowa w niniejszej sprawie jest ocena znaczenia wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, orzeczenia Trybunału wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Odnosząc się do treści wyroku TK wskazania wymaga, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. wyrok NSA z 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, a okoliczności tej Sąd nie może pominąć. Rozpoznając zatem wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ustawy z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. (tj. z dniem wejścia w życie ww. wyroku) została uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17). Zauważyć należy, iż nie jest także prawnie istotne powoływanie się na fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w którym zawarto stwierdzenie, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Powyższe uzasadnienie zawiera argumentację mającą przemawiać za wydanym przez Trybunał rozstrzygnięciem - nie zastępuje go jednak. Brak jest też podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło ono w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Odnosząc się do stanowiska SKO co do braku możliwości obowiązku stosowania ww. przepisu w związku z brakiem reakcji ustawodawcy na orzeczenie TK wyjaśnić należy, że skoro nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją, to w razie braku reakcji ustawodawcy, należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok NSA z 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16). Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze stanowisko zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozpoznając wniosek skarżącej pominą kryterium wieku z art. 17 ust. 1b ustawy.