II SA/Sz 493/18

 Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Wójt Gminy S. zatwierdził podział nieruchomości, na wniosek B. K. i B. M. K., stanowiącej działkę nr [...], obręb G., o powierzchni [...] ha, dla której S. R. w S. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], spowodowanego podziałem ww. działki na działki nr: • [...] o pow. [...] ha, • [...] o pow. [...] ha, • [...] o pow. [...] ha, • [...] o pow. [...] ha, • [...] o pow. [...] ha, • [...] o pow. [...] ha, • [...] o pow. [...] ha, • [...] o pow. [...] ha, • [...] o pow. [...] ha, • [...] o pow. [...] ha, • [...] o pow. [...] ha, • [...] o pow. [...] ha, • [...] o pow. [...] ha, • [...] o pow. [...] ha, • [...] o pow. [...] ha. Decyzja stała się ostateczna [...] r. Dnia [...] r. Wójt Gminy S., działając na podstawie art. 98a. ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) - dalej: u.g.n., w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257) - dalej: k.p.a. oraz § 1 Uchwały Nr XII/68/07 Rady Gminy Stargard Szczeciński z dnia 23 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z 2008r. Nr 1, poz. 14), wydał decyzję, ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonych numerami działek: od nr [...] do nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w obrębie G., wywołanego podziałem działki numer [...], obręb G. o powierzchni [...] ha, dla B. K. w wysokości [...] złotych (słownie: [...] złotych [...]) i dla B. K. w wysokości [...] złotych (słownie: [...] złotych [...]). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. K. i B. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] r. ustalił opłatę adiacencką dla B. K. w wysokości [...] złotych (słownie: [...] złotych [...]) i dla B. K. w wysokości [...] złotych (słownie: [...] złotych [...]). Odwołanie od powyższej decyzji ponownie wnieśli B. K. i B. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] roku ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy S., na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 104 k.p.a., § 2 uchwały Nr XII/68/07 Rady Gminy Stargard z dnia 23 listopada 2007 r., ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej nr działki [...], obręb G., o powierzchni [...] ha, dla B. K. w wysokości [...] złotych (słownie: [...] złotych [...]) i dla B. K. w wysokości [...] złotych ([...] złotych [...]). Dnia [...] r. B. K. i B. K. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., zarzucając organowi naliczenie opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości po podziale, przez przejęcie za podstawę operat szacunkowy, który, według stron, jest sporządzony z błędem. Zarzucono twórcy operatu, rzeczoznawcy majątkowemu M. K., błędne użycie działek posiadających bezpośredni dostęp do drogi publicznej lub posiadające dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, w której właściciele działek posiadają udziały. Strony podniosły, że jedna z działek powstałych w wyniku podziału została przeznaczona na poszerzenie drogi publicznej, co, według stron, obniża łączną wartość działek powstałych w wyniku podziału działki numer [...], obręb G. o powierzchni [...] ha. Strony, jako dowody, załączyły kopie dwóch aktów notarialnych sprzedaży nieruchomości, które mają dostęp do drogi publicznej. Według odwołujących się, sporządzający operat szacunkowy, zsumował ceny nieruchomości, które mają dostęp do drogi publicznej przez działki przeznaczone na drogę publiczną, które to działki powstały w wyniku podziału działki numer [...], obręb G., a także dodał do sumy wartości nieruchomości, te działki, które przeznaczone zostały na drogę publiczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...]., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy, odnosząc się do odwołania, powołał się na wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11 i stwierdził, że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a jedynie może badać pod względem formalnym, tzn. czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, a zatem pod kątem kompletności. Rzeczoznawca majątkowy M. K., w odpowiedzi na "Wniosek o ustalenie, że opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości jest nieuzasadniona", nie zgodził się z zarzutem stron, że działki z dostępem do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, to działki o zawyżonych cenach jednostkowych. Biegły podkreślił, że obciążenie nieruchomości służebnością drogi jest utrudnieniem w korzystaniu z nieruchomości, co wpływa na obniżenie jej wartości, a nie podniesienie. W związku z powyższym, organ II instancji nie znalazł podstaw do podważenia wiarygodności operatu szacunkowego z dnia [...] r. i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Strony zostały pouczone o przysługującym im prawie do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wpłynęła skarga B. K. i B. K. na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. W skardze zarzucili naruszenie: a. prawa procesowego: • art. 7 kpa przez nie wzięcie przez organy pod uwagę słusznego interesu obywatela, • art. 8 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów państwa, • art. 11 kpa przez brak przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia, • art. 77 § 1 kpa oraz 80 kpa przez nierozpatrzenie w całości oraz w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, b. prawa materialnego: • art. 98 (z uzasadnienia wynika, że zamiast art. 98 strony mają na myśli art. 98a) ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu sprzed dnia 23 sierpnia 2017 roku, tj. wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 1509) poprzez jego zastosowanie i określenie wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają bowiem prawa w sposób uzasadniający ich eliminację z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1977 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Przy czym wskazać trzeba że na mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509), do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto przed tym terminem), stosuje się przepisy u.g.n. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 ustawy zmieniającej do postępowań, o którym mowa w art. 98a u.g.n., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy tego artykułu w dotychczasowym brzmieniu będą miały zastosowanie wyłącznie w zakresie terminów i poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Przepis ten wszedł w życie dnia 23 sierpnia 2017 r. (art. 10 pkt 2 ustawy zmieniającej), a więc obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że w niniejszej sprawie, w zakresie terminów związanych z ustaleniem opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz poziomu cen nieruchomości ma zastosowanie treść tego przepisu obowiązująca do 22 sierpnia 2017 r. Przepis będący podstawą orzekania organów stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne (art. 98a ust. 1 w brzmieniu sprzed nowelizacji). Dodany nowelizacją do art. 98a ustęp 1b stanowi zaś, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Z tym, że przepis ten będzie miał zastosowanie do postępowań wszczętych po 22 sierpnia 2017 r. Zatem obecnie nie określa się już tej wartości według cen z dnia, w którym wydana została decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej, lecz według cen z dnia, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna. Ustalenie wartości nieruchomości (przed i po podziale) nie ma więc obecnie związku ani z datą wydania decyzji o ustaleniu opłat adiacenckich, ani z datą, w której decyzja taka stała się ostateczna (E. B.-K. – Komentarz ustawa o gospodarce nieruchomościami rok wydania [...]). Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Jak wynika zatem z przytoczonych przepisów ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest (z wyjątkami określonymi w art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy) w przypadku, gdy: 1) dokonano zatwierdzenia podziału nieruchomości gruntowej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania, 2) w dniu, w którym zatwierdzenie podziału stało się ostateczne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, 3) nie upłynął okres trzech lat liczonych od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. 4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej. Badając wypełnienie wymienionych przesłanek Sąd uznał, że w niniejszej sprawie uprawnione było wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacenką. Nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia [...] r. Wójta Gminy S. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr działki [...] obręb G. stała się ostateczna [...] r. Ponadto w tej dacie obowiązywała uchwała nr XII/68/07 Rady Gminy Stargard Szczeciński z dnia 23 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu nieruchomości w związku z jej podziałem (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z 2008r. Nr 1 poz. 14). Ustalenie przedmiotowej opłaty nastąpiło zaś w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (art. 98a ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2017 r., w związku z art. 4 ust. 3 i art. 10 pkt 2 ustawy zmieniającej). Kluczowym warunkiem determinującym ustalenie opłaty adiacenckiej jest natomiast wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Przy czym słuszny interes strony, tj. właściciela lub użytkownika wieczystego, dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości. W tym celu wymagane jest, aby wzrost ten był potwierdzony opinią rzeczoznawcy majątkowego, zawierającą analizę rynku wskazującą na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości podzielonych na ewidencyjnie wydzielone działki gruntu aniżeli nieruchomości o jednolitym kształcie ewidencyjnym bez wyodrębnionych ewidencyjnie działek gruntu. W myśl art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która przybiera formę operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej, do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy i w dniu jej wejścia nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest najistotniejszym dowodem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem specjalistycznych umiejętności i powołania biegłego (lub biegłych), którzy – zgodniez art. 150 ust. 5 oraz art. 156 u.g.n. - określają wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnej procedury wyceny przewidzianej zarówno w przepisach ustawy, jak również w przepisach wykonawczych, a przede wszystkim w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie". Należy podkreślić, że choć operat sporządzany jest przez rzeczoznawcę majątkowego, który posiada specjalistyczne umiejętności, to jednak podlega ocenie zarówno przez strony postępowania, jak i organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, a nawet, w razie konieczności zbadania jego prawidłowości przez zespół oceniający wyznaczony przez organizację zawodową zgodnie z art. 157 u.g.n. Ponieważ to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji. Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. W toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobowiązane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania. Przede wszystkim organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Przy czym trzeba mieć na uwadze, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego w myśl art. 84 § 1 k.p.a., zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego sprawy. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jak wynika z akt sprawy, w toku kontrolowanego postępowania na zlecenie organu został sporządzony przez M. K., posiadającego uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości nowy operat szacunkowy z [...] r. W piśmie z [...] r. (odwołaniu) skarżący wyrazili swoje zastrzeżenia w stosunku do powyższego operatu, kwestionując ustalenie, jakoby po podziale nieruchomości jej wartość wzrosła i odnosząc się do jego konkretnych zapisów, co skutkowało uchyleniem przez odwoławczy decyzji ustalającej opłatę adiacencką przez organ I instancji decyzją z dnia [...]. Ponadto, w piśmie z [...] r. biegły złożył dodatkowe wyjaśnienia co do treści operatu, stanowiące odpowiedź na zarzuty kierowane w stosunku do jego treści przez skarżących w piśmie (odwołaniu) z [...] r., a wcześniej w piśmie z dnia [...], stanowiące odpowiedź na zarzuty skarżących zawarte w piśmie (odwołaniu) z dnia [...] r. Zdaniem Sądu, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego, dokonana przez organy jest prawidłowa i nie zmienia jej argumentacja podniesiona w skardze. Rzeczoznawca wyjaśnił, iż przy doborze nieruchomości podobnych z udziałem w drodze wewnętrznej, z podaniem ceny transakcyjnej za działkę pod zabudowę i za udział w drodze, cena transakcyjna przyjęta do porównań to cena wyłącznie za działkę pod zabudowę, a więc pomniejszona o cenę udziału w drodze wewnętrznej. A to oznacza, że jeżeli strony podały w akcie notarialnym cenę udziału w drodze, to w przedmiotowym operacie szacunkowym odjęto tą cenę od ceny działki pod zabudowę. Biegły nie zgodził się z zarzutem stron, że działki z dostępem do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną (bez wyszczególnienia ceny za drogę wewnętrzną) są to działki o zawyżonych cenach jednostkowych o udział w drodze. Jak wskazał rzeczoznawca sprzedaż udziału w drodze wewnętrznej lub ustanowienie stosownej służebności na nieruchomości stanowi utrudnienie w korzystaniu z niej, a nie stanowi wartości dodanej dla tej nieruchomości. Nadto podkreślił, iż w każdym przypadku dostępne dokumenty są przez niego analizowane pod kątem rynkowych zachowań stron czynności oraz w zależności od dostępności i szczegółowości danych. Ponadto wskazał, iż zgodnie z przepisami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami przy sporządzaniu operatu szacunkowego przy ocenie nieruchomości wyodrębnił jedną z cech rynkowych mających wpływ na wycenę - "dostępność komunikacyjna" (str. 12-13 operatu). Cecha ta zawiera informację dotyczącą również dostępu do drogi publicznej nieruchomości porównywanych. Biegły zaznaczył, że działki otrzymane po podziale działki [...] to działki z udziałem w drodze wewnętrznej, dlatego też do porównań nie mógł wziąć działek z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej, co sugerują skarżący, gdyż są to działki o lepszej dostępności komunikacyjnej, a co za tym idzie o wyższej cenie, a to doprowadziłoby do bezpodstawnego wzrostu wartości nieruchomości wycenianej. W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który w myśl przepisów odrębnych posiada prawo do wykonywania zawodu. Operat jest podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, ale także do stwierdzenia, że w ogóle doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, a wzrost musi być wywołany bezpośrednio aktem podziału. Operat szacunkowy, jako dowód w postępowaniu, wymaga wiedzy specjalnej, wiedzy profesjonalnej, której organ nie posiada i w tym celu zleca wykonanie operatu zawodowcowi. W związku z powyższym, organy, poza formalnymi wymaganiami, nie mają możliwości stwierdzenia ważności, bądź nieważności merytorycznych rozstrzygnięć operatu, a "postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego." Oznacza to, że organy mogą dokonywać analizy operatu tylko pod względem formalnym, czy jest logiczny i spójny, czy został sporządzony przez uprawnionego specjalistę itd. Polemika skarżących z treścią operatu szacunkowego nie może mieć charakteru dowodowego. W celu podważenia operatu, strona powinna złożyć organowi kontroperat, z którego wynika, że istnieją rozbieżności w ocenie specjalistów, bądź przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n. W ocenie Sądu operat nie budzi zastrzeżeń, jest wykonany starannie i zgodnie z przepisami prawa, które wtedy obowiązywało. Nie budzi wątpliwości wybór podejścia i metody szacowania, wyliczenia uznano za prawidłowe. Operat wykazuje bezpośredni wzrost wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb G., o powierzchni [...] ha. Skarżący wskazują na fakultatywność instytucji opłaty adiacenckiej, co wynika wprost z treści art. 98a ust. 1 u.g.n. "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, z tego tytułu". W tym miejscu podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że organy gminy co do zasady zobowiązane do dochodzenia opłaty adiacenckiej jako dochodu gminy i mogą odstępować od jej poboru gdy naliczenie byłoby nieuzasadnione względami ekonomicznymi – w szczególności gdyby jej wysokość była niższa niż koszt opracowania szacunkowego, co rzecz jasna nie wyczerpuje okoliczności mogących stanowić uzasadnione powody odstąpienia od powyższej opłaty. Z drugiej jednak strony dyscyplina budżetowa jednostek samorządu terytorialnego, mająca swe źródło zarówno w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1453 ze zm.), jak i w ustawie z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 561), wprowadza istotne ograniczenie w możliwości poszukiwania sytuacji uzasadniających odstąpienie od nałożenia takiej opłaty. Nie ulega wątpliwości, iż okoliczności te winny wynikać indywidualnie z konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu, takie okoliczności nie wynikają z akt sprawy, ani nie zostały wykazane przez skarżących. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.