II SA/Sz 589/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi A. O. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących A. O. i A. O. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E Wójt Gmino M. , decyzją z dnia [...] r., nr [...], orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie M. gm. M. działki nr [...], będącej własnością Powiatu K. z działkami sąsiednimi nr [...] i nr [...], będącej własnością A. O., których granicę ustalono na podstawie dokumentów zebranych przez geodetę uprawionego R. K. – granica na szkicu granicznym określona kolorem czerwonym zawartej w opinii wykonanej przez geodetę uprawnionego F. S.. Następnie organ ten, pismem z dnia 28 grudnia 2016 r., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o stwierdzenie z urzędu nieważności powyższej decyzji z uwagi na to, że określono w niej błędnie kolor granicy kolorem czerwonym (w sytuacji gdy zgodnie z protokołem granicznym i szkicem polowym właściwy przebieg granicy określa kolor niebieski) oraz błędnie podano nazwisko geodety, który wykonał opinię. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było na wniosek z dnia 5 maja 2016 r. A. O. i A. O., za których działała ich matka K. O., w celu ustalenia prawnego przebiegu granicy działek numer [...] będącej własnością Powiatu K. a działkami nr [...], [...] stanowiącymi własność wnioskodawczyni. Rozgraniczenie wskazanych nieruchomości nastąpiło na podstawie przeprowadzonej przez uprawnionego geodetę R. K. rozprawy granicznej. W dniu 2 sierpnia 2016 r. został sporządzony protokół graniczny, w którym granicę wskazaną przez pełnomocnika Zarządu Dróg Powiatowych w K. oraz pełnomocnika Urzędu Gminy M. jak i wynikającą z zebranych dowodów (tj. szkice polowe, protokoły graniczne, decyzje administracyjne, wykaz współrzędnych) oznaczono kolorem niebieskim, zaś granicę wskazaną przez pełnomocnika K. O., oznaczono kolorem czerwonym. Natomiast Wójt, orzekając o rozgraniczeniu w decyzji z dnia [...] r. wskazał, że granicę na szkicu granicznym określono kolorem czerwonym w opinii wykonanej przez uprawnionego geodetę. Zdaniem Kolegium, już samo zestawienie ustaleń protokołu granicznego z treścią sentencji ww. decyzji wskazuje na rażące naruszenie prawa, w wyniku którego powstałe skutki nie są do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Dodatkowo organ podniósł, że także analiza dokumentów dotyczących czynności rozgraniczeniowych, pozwala na wniosek, że w decyzji rozgraniczeniowej doszło do błędnego w sposób rażący określenia przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami, gdyż z żadnego z tych dokumentu nie wynika, aby granica pomiędzy ww. działkami przebiegała tak jak wskazano w decyzji. Organ zaznaczył, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane przez wnioskodawczynie po tym, jak wobec nich zostało prowadzone postępowanie przez organ nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej budowy obiektów budowlanych (pawilony handlowe) na działce [...] i nr [...], a z dokumentacji bezspornie wynika, iż linia graniczna między ww. działkami, a działką [...] (ul. B. C.) odpowiada ustaleniom zawartym w protokole granicznym z dnia 2 sierpnia 2016 r. Przy czym osoby obecne przy czynności rozgraniczenia działek, w tym pełnomocnik K. O., zaakceptowały ostatecznie granicę wskazaną przez geodetę i podpisały protokół graniczny. Z uwagi na to, że organ w chwili orzekania dysponował wystarczającymi danymi umożliwiającymi ustalenie przebiegu granicy, jednak orzekł o rozgraniczeniu wbrew dokonanym i utrwalonym ustaleniom, Kolegium uznało, że decyzja Wójta Gminy M. została wydana z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, co wypełnia przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższą decyzją A. O. i A. O. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniesiono, iż kwestionowana decyzja jest błędna i nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Argumentując to stanowisko wskazano, że Kolegium powołało się na dwie wzajemnie wykluczające się podstawy prawne rozstrzygnięcia, a mianowicie art.156 § 1 pkt 2 oraz art.158 § 2 k.p.a. Zarzucono także, iż z treści rozstrzygnięcia nie wynika, czy stwierdzono nieważność decyzji Wójta, czy też odmówiono takiego stwierdzenia, a nadto nie skupiono się na ocenie, czy doszło do kwalifikowanego materialnoprawnego naruszenia konkretnych przepisów przez Wójta. Z niewiadomych też przyczyn jako stronę podano A. O., po której śmierci strony nabyły spadek. Poza tym, w ocenie skarżących, Kolegium dopuściło się w sposób nieuprawniony ingerencji w treść decyzji rozgraniczeniowej, a nadto nie podało żadnego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego. Według stron naruszenia takiego być nie było, skoro biegły wytyczył dwie alternatywne granice, z których organ wybrał jedną i prawidłowo rozstrzygnął o rozgraniczeniu w ramach "luzu decyzyjnego". W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zdaniem organu, zasadnie poprzedni skład orzekający Kolegium wskazał, że decyzja Wójta [...] z dnia [...] r. narusza w sposób rażący prawo, tj. obowiązujący w dniu orzekania art. 33 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Kolegium dostrzegło, że w zaskarżonej decyzji błędnie przywołano art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy i wyjaśniło, że ustalenie przebiegu granic następuje na podstawie zebranych dowodów. W ocenie organu, w niniejszej sprawie dowody te zostały błędnie zinterpretowane, co spowodowało niepożądane skutki prawne w postaci nieuprawnionego objęcia granicami działek nr [...] i [...] części pasa drogowego drogi powiatowej (działka nr [...]). Jak wynika z akt sprawy, a zwłaszcza z operatu granicznego geodety R. K. z dnia 2 sierpnia 2016 r., protokołu granicznego z dnia 2 sierpnia 2016 r., zaakceptowanego przez strony - przebieg granic działek nr [...] i [...], oznaczony w dokumentach rozgraniczeniowych kolorem niebieskim został ustalony prawidłowo. Natomiast na skutek niewłaściwego odczytania tych ustaleń, w przedmiotowej decyzji Wójta na szkicu graficznym wskazano inny przebieg granicy, określając go kolorem czerwonym. Jednakże według Kolegium żaden z analizowanych dokumentów nie potwierdza przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami, wskazanej w decyzji z dnia 23 września 2016 r. Treść wadliwej decyzji Wójta i czynności ją poprzedzające stanowią zatem zaprzeczenie stanu prawnego, a taka rozbieżność nie może zyskać aprobaty i należało ją wyeliminować. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, zaistniała przesłanka nieważności, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 158 § 2 k.p.a. należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego błędnych ustaleń stanu prawnego co do nieżyjącej A. O., po której spadek nabyły strony niniejszego postępowania Kolegium wyjaśniło, że właścicielkę przedmiotowych działek określono na podstawie wpisów w księgach wieczystych, co nie zmienia faktu, że stronami postępowania rozgraniczeniowego są jej spadkobiercy. Organ za nieuzasadniony uznał także zarzut, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisu prawa, gdyż w ramach "luzu decyzyjnego" organ wybrał jeden z dwóch przedstawionych mu alternatywnie przebiegów granic. W ocenie Kolegium, takie rozumowanie nie znajduje uzasadnienia, zwłaszcza że przyjęte w decyzji Wójta, w sposób nieuprawniony, granice obejmują część pasa drogowego drogi powiatowej (działka nr [...]), zaś Wójt dostrzegając swój błąd wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Nadto organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, w tym rozgraniczeniowych, należy do właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, zaś stwierdzając nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nie orzeczono o przebiegu granic, lecz stwierdzono jedynie, że wskazany w tej decyzji przebieg tych granic, rażąco narusza prawo. W podsumowaniu Kolegium wywiodło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i została podjęta na podstawie obszernego materiału dowodowego, potwierdzającego błędne wskazanie granic przedmiotowych nieruchomości, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji rozgraniczeniowej Wójta Gminy M. z dnia [...] r. z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. A. O. i A. O. zaskarżyły opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze decyzji tej zarzucono, że jest błędna i nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym oraz w przepisach prawa. W szczególności podniesiono, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie odniesiono się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzutów, w tym wskazujących na: podanie jako strony postępowania nieżyjącej A. O., powołanie się przez Kolegium na dwie wzajemnie wykluczające się podstawy prawne rozstrzygnięcia oraz pominięcie okoliczności, że w sprawie nie jest wiadome jakie rozstrzygnięcie zapadło w pierwszej instancji. Zdaniem skarżących, wszelkie wewnętrzne sprzeczności rozstrzygnięcia SKO, pozbawiły je prawa do precyzyjnego złożenia zarzutów przeciwko decyzji. Dlatego też składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy ograniczono się do zarzutów polegających na wskazaniu, dlaczego SKO błędnie oceniło, iż decyzja Wójta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym skarżące stwierdziły, że w postępowaniu nieważnościom, organ nie skupił się na ocenie, czy doszło do kwalifikowanego materialnoprawnego naruszenia konkretnych przepisów przez wydanie decyzji Wójta [...], a dokonały jedynie oceny prowadzonego postępowania oraz samego procesu decyzyjnego, który doprowadził Wójta do wydania decyzji. Świadczy o tym fakt, że SKO w uzasadnieniu decyzji powołuje się na protokół rozgraniczeniowy, z którego to brzmienia wyciąga wniosek, że decyzja jest obarczona wadą prawną. Tymczasem geodeta nanosząc na szkicu dwie alternatywne granice, nie wskazał kategorycznie, który przebieg jest według niego wiążący, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie Wójtowi, co jest wyrazem "luzu decyzyjnego", do którego organ w tym przypadku ma prawo. Podniesiono również, że SKO nie podało żadnego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, bo takiego naruszenia być nie mogło, skoro obie wytyczone przez geodetę granice są zgodne z prawem geodezyjnym i kartograficznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W badanej sprawie Wójt Gminy M. domagał się stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując, że w rozstrzygnięciu błędnie określono kolor granicy oraz nazwisko geodety, który wykonał opinię. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując oceny wniosku w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. uznało, że opisana wyżej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Orzekając ponownie, na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że z akt sprawy, a zwłaszcza z operatu granicznego geodety R. K. z dnia 2 sierpnia 2016 r., protokołu granicznego sporządzonego w tej samej dacie i zaakceptowanego przez strony, przebieg granic działek nr [...] i [...], oznaczony w dokumentach rozgraniczeniowych kolorem niebieskim, został ustalony prawidłowo. Natomiast żaden z analizowanych dokumentów nie potwierdza, aby granica ta miała przebieg oznaczony kolorem czerwonym. W ocenie organu, treść wadliwej decyzji Wójta Gminy M. i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego, a okoliczność ta stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie organ ten szczegółowo wyjaśnił, na czym polega istota postępowania o stwierdzenie nieważności wskazując, że jest to postępowanie szczególne, którego celem jest ustalenie, czy kwestionowana decyzja jest obarczona jedną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym w przypadku przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej jest możliwe wyłącznie w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym najczęściej przyjmuje się, że o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. "Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa" (wyroki NSA: z 20 maja 2010 r., II OSK 513/09, z 20 października 2010 r., II OSK 1614/09, z 8 lipca 2010 r., I OSK 170/10, z 8 stycznia 2016 r., II OSK 50/15 – dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przytoczonych wyżej poglądów judykatury wynika zatem jednoznacznie, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z powodu rażącego naruszenia prawa musi być konsekwencją zestawienia zawartego w niej rozstrzygnięcia z treścią naruszonej normy prawnej. Innymi słowy mówiąc, obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest wskazanie normy prawnej, która została naruszona, w jaki sposób oraz wyjaśnienie z jakich względów organ uznał, że naruszenie to nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że zarówno w orzeczeniu z dnia 26 lutego 2018 r., jak i w decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sprostało temu zadaniu. W pierwszej z opisanych decyzji Kolegium wskazało, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] r,. została wydana z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podczas, gdy art. 1 wskazanej ustawy ani w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy M., ani w dacie orzekania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności nie posiadał takich jednostek redakcyjnych jak ustępy. Skoro tak to wskazane przez organ przepisy, jako nieistniejące, nie mogły zostać naruszone w jakikolwiek sposób. Z kolei decyzja wydana przez ten organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak trafnie skarżąca wywiodła w skardze, nie zawiera wskazania który przepis i w jaki sposób został naruszony. Organ przywołał co prawda art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie wyjaśnił jednak czy i w jaki sposób przepis ten (bądź jakikolwiek inny) został naruszony. Za niewystarczające, zdaniem sądu, należy uznać opisowe wyjaśnienie przyczyn uznania, że decyzja Wójta Gminy M. rażąco narusza prawo, w szczególności wskazanie, iż jej treść oraz czynności poprzedzające jej wydanie "stanowią zaprzeczenie stanu prawnego", bez przytoczenia normy prawa materialnego, która została naruszona w sposób rażący, a także wyjaśnienia na czym to naruszenie polegało. W tym miejscu godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W ustępie 2 przepis ten stanowi, że wydanie decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 33 przywołanej ustawy, to w pierwszej kolejności Kolegium winno zbadać, czy nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu, a w szczególności, czy organ orzekający o rozgraniczeniu, wydając decyzję oparł się na dokumentach wytworzonych w toku postępowania rozgraniczeniowego ( w aktach sprawy brak jest dokumentu opisanego w sentencji decyzji jako opinia wykonana przez geodetę uprawnionego F. S.). W tym stanie rzeczy należało uznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wyjaśnienia z jakich przyczyn organ stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy M. zarówno w zakresie wskazania przepisu prawa, który został naruszony, jak i wyjaśnienia na czym naruszenie to polegało oraz z jakich względów organ uznał je za rażące. Zważywszy na wyartykułowaną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, powyższe ustalenia miały fundamentalne znaczenie dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w badanej sprawie. Z woli ustawodawcy wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej może bowiem nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co z kolei znajduje swoje uzasadnienie w zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Skoro tak, to rzeczą organu jest zbadanie sprawy i wydanie takiego rozstrzygnięcia, które będzie się poddawało kontroli - w realiach niniejszej sprawy jednoznaczne wykazanie wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strony postępowania mają bowiem niezaprzeczalne prawo, w przypadku gdy wydanie decyzji w sposób znaczący wpływa na zakres ich praw i obowiązków, do uzyskania jasnego i klarownego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, sąd w oparciu o art. 145 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 – j.t.).