II SA/Sz 766/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną przez działającego z upoważnienia Burmistrza B. Dyrektora M. O. P. S. w B., zmieniono decyzję z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ustalenia S. M. wysokości odpłatności za pobyt w D. P. S. w B. poprzez ustalenie: - od dnia [...] r. do dnia [...] r. miesięcznej opłaty za pobyt S. M. w ww. DPS w wysokości [...] zł oraz opłaty wnoszonej z tego tytułu przez Miasto B. w wysokości [...] zł - od dnia [...] r. do dnia [...] r. za pobyt S. M. w ww. DPS w wysokości [...] zł. W podstawie prawnej decyzji Organ I instancji przywołał art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako "K.p.a.") i art. 61, 62 i 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Dyrektor MOPS w B. podał, że S. M. przebywa w DPS w B. od [...] r. W roku [...] zawarł związek małżeński z K. G.. Informację o powyższym fakcie organ powziął w dniu [...] r. Ustalono również, że K. G. działając jako pełnomocnik męża sprzedała jego mieszkanie położone w K. przy ul. [...] za kwotę [...]zł. Z uwagi na powyższe S. M., po zbyciu lokalu w dniu [...] r. został zameldowany na pobyt stały w DPS. Organ podkreślił, że pomimo, iż aktualizacja wywiadu środowiskowego była sporządzana od [...] r. co 6 miesięcy, zmiany sytuacji majątkowej i rodzinnej pensjonariusza nie ujawniono. W trakcie wywiadu środowiskowego w dniu [...] r. K. G. oświadczyła, że ze względu na niskie dochody nie jest w stanie dopłacać do kosztów utrzymania męża przebywającego w DPS. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] r. podała, że kwota uzyskana ze sprzedaży mieszkania wpłynęła na wspólne konto i została poniesiona na wydatki związane ze stanem zdrowia S. M., jednakże nie udokumentowała faktu tego odpowiednimi fakturami. Mając na uwadze powyższe kwotę [...]zł uzyskaną ze sprzedaży mieszkania pomniejszono o koszty związane z pośrednictwem sprzedaży nieruchomości tj. [...] zł i pozostałą kwotę [...]zł uznano za dochód S. M.. Zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej kwotę dochodu uzyskanego ze sprzedaży mieszkania rozliczono w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, począwszy od miesiąca, w którym dochód został wypłacony, czyli od [...] r. Organ zaznaczył, że wydając w dniu [...] r. decyzję w sprawie opłaty za pobyt S. M. w DPS organ nie miał wiedzy o dodatkowym dochodzie z tytułu sprzedaży mieszkania, dlatego po jej uzyskaniu należało jeszcze raz przeliczyć jego dochód i obliczyć opłatę za pobyt w DPS. 2. W odwołaniu od wskazanej powyżej decyzji S. M. zarzucając jej naruszenie przepisów art. 61, 62 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 77, art. 146 i 163 K.p.a. wniósł o uchylenie jej w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Zdaniem Skarżącego ustalona należność jest przedawniona, ponieważ dotyczy sytuacji znanej organom pomocy społecznej sprzed [...] lat, natomiast On aktualnie nie posiada żadnych dochodów z których mógłby dokonać żądanych opłat. Ponadto Organ w szczególnych przypadkach może odstąpić od takiego rozliczenia, a w niniejszej sprawie właśnie taki szczególny przypadek wystąpił. 3. S. K. O. w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na przepisy art. 60 i 61 regulujące zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Wskazało, że w przedmiotowej sprawie przyczyną wszczęcia postępowania weryfikacyjnego w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej była zmiana sytuacji dochodowej Skarżącego związana ze sprzedażą w dniu [...] r. mieszkania, w związku z czym uzyskana z tego tytułu kwota stanowiła jego dochód uzyskany w danym okresie ([...]= [...] zł). I tak w sytuacji uzyskania dochodu ze sprzedaży mieszkania zaistniała podstawa prawna do zmiany pierwotnej decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w DPS. Przy czym Kolegium podkreśliło, że decyzja w przedmiocie ustalenia odpłatności z pobyt w domu pomocy społecznej stanowi decyzję zaliczaną do decyzji konstytutywnych, zatem w sytuacji, gdy już w okresie przebywania osoby skierowanej do DPS doszło do zmiany jej sytuacji dochodowej nie jest wydawana decyzja ustalająca odpłatność a decyzja ją zmieniająca. O ile decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, także ma charakter konstytutywny, to jednakże deklaratoryjność, czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia jaki skutek – ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i mocą wsteczną. 4. Nie zgadzając się z opisaną decyzją organu odwoławczego S. M. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Podobnie jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucił jej wydanie z naruszeniem przepisów art. 61, art. 62 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nadto art. 77, art. 146 i 163 K.p.a. oraz powielił argumentację merytoryczną wywodząc, że środki uzyskane ze sprzedaży mieszkania zostały wydatkowane na wizyty lekarskie i potrzeby osobiste związane ze stanem zdrowia po przebytym udarze. 5. W odpowiedzi na skargę S. K. O. w K. nie znajdując podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. 6. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako P.p.s.a.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przedmiotowa regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Decyzja nie podlega także uchyleniu z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. 7. W myśl art. 60 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu (art. 61 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy). Wysokość opłaty za pobyt Skarżącego w DPS w B. ustalana była decyzjami zmienianymi każdego roku w związku z ustaleniem przez Starostę wysokości kosztów pobytu w DPS. Kontrolowaną decyzją dokonano zmiany decyzji z dnia [...] r. ustalającej odpłatność za pobyt Skarżącego w DPS w B. w ten sposób, że za okres od [...] r. do [...] r. ustalono ją w wysokości [...] zł miesięcznie, a od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł. Okolicznością warunkującą wydanie rzeczonej decyzji było powzięcie przez Organ informacji o zmianie sytuacji dochodowej Skarżącego spowodowaną sprzedażą w dniu [...] r. mieszkania i uzyskaniu z tego tytułu dochodu w wysokości [...] zł (tj. kwota [...]uzyskana ze sprzedaży mieszkania pomniejszona o koszty związane z pośrednictwem sprzedaży nieruchomości tj. [...] zł). 8. Podstawę prawną kwestionowanej decyzji dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt w DPS stanowi art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku m.in. zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Z treści przywołanego przepisu wynika, że zmiana sytuacji dochodowej Strony stanowi obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji. Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 przywołanej ustawy posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla", co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Należy uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 982/12, z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 221/16, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2763/16, publ. Lex nr 2328707, z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 922/16, publ. Lex nr 2100756). Zmiana decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dotycząca wysokości opłaty za pobyt w DPS może więc mieć skutek wsteczny, tj. wywołać skutek z datą wcześniejszą, aniżeli data wydania decyzji zmieniającej. Rację więc mają organy, że w związku z ujawnioną zmianą sytuacji dochodowej Skarżącego (dochód uzyskany ze sprzedaży mieszkania) dopuszczalna była zmiana decyzji o wysokości opłaty za pobyt w DPS od dnia [...] r., a więc od daty wcześniejszej niż data wydania decyzji. Tym samym zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. 9. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 8 ust. 3, 4 i 11 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Wreszcie: w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Z analizy powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca jednoznacznie zdefiniował w ustawie pojęcie dochodu, a także taksatywnie wymienił składniki, których do dochodu się nie wlicza. Nie odniósł się przy tym do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Oznacza to, że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania przy obliczaniu dochodu w sprawach o przyznawanie pomocy społecznej. Podkreślić także należy, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują możliwości nieuwzględnienia dochodu z uwagi na szczególny sposób jego wykorzystania, w tym na wizyty lekarskie, czy zakup lekarstw, co skutkuje tym, iż nie można, ustalając dochód Skarżącego w przedmiotowej sprawie, odliczyć tych kwot od sumy uzyskanej ze sprzedaży mieszkania. Podsumowując stwierdzić należy, iż w okolicznościach faktycznych sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją i w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego, istniały podstawy do wydania decyzji w przedmiocie zmiany wysokości opłaty za pobyt S. M. w DPS. 10. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego a w konsekwencji na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.