I OSK 144/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. F., H. F., i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1492/18 w sprawie ze skargi R. F., H. F., i innych na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 października 2018 r., działając na podstawie art. 151 ustawy z z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę R. F., H. F. i innych na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody P. z [...] 2018 o zawieszeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z [...] 1964 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych o pow. [...] ha położonych na terenie wsi A. – w części dotyczącej nieruchomości należących do O. F. i A. F. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane wobec wywiedzionej potrzeby ustalenia wszystkich stron postępowania, w tym ustalenia następców prawnych byłych właścicieli. Jednocześnie organ zobowiązał wnioskodawców do wystąpienia do sądu powszechnego w terminie 3 miesięcy od otrzymania postanowienia o ustalenie następców prawnych po zmarłych współwłaścicielach. Oddalając skargę sąd I instancji podkreślił, że z załączonych do wniosku kopii wykazów hipotecznych wynika, że A. F. nie posiadała wyłącznego tytułu prawnorzeczowego do zlokalizowanych w A. nieruchomości, lecz była ich współwłaścicielką, bądź to wspólnie z M. O., S. O. i O. O. (w przypadku nieruchomości uregulowanych w lwh [...]), bądź O. O. (w odniesieniu do gruntów uregulowanych w lwh [...]). W konsekwencji czego po jej śmierci (co miało miejsce w 1948 r.) również B. F. stał się w tożsamym zakresie wyłącznie ich współwłaścicielem. O jego samodzielnej własności możne jedynie mówić ewentualnie w odniesieniu do bliżej nieoznaczonych parcel gruntowych należących do zmarłego w 1943 r. O. F., które jak wynika z fragmentu wykazu hipotecznego (nieoznaczonego konkretnym numerem) miały być objęte nowym ciałem hipotecznym oznaczonym lwh [...]. Skoro zatem orzeczenie administracyjne w części, której weryfikacji w trybie art. 156 § 1 i n. k.p.a. domagał się B. F., dotyczy także nieruchomości pozostającej przed jej przejęciem we współwłasności, to każdemu z jej współwłaścicieli w tym postępowaniu przysługuje przymiot strony. Jeśli więc oni nie żyją (a taka sytuacja wedle niekwestionowanych przez strony ustaleń organów ma miejsce w sprawie), to interes prawny w nim mają także ich spadkobiercy. Ich ustalenie wymaga jednak przedłożenia do akt stosownego dokumentu, którym na gruncie obowiązującego porządku prawnego jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia (art. 1025 § 2 k.c.). Tymczasem dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po M. O., S. O. i O. O. wnioskujący o stwierdzenie nieważności orzeczenia ani jego spadkobiercy nie przedłożyli, wychodząc z błędnego założenia, że jest to zbyteczne. Powyższe, zdaniem Sądu, przesądza o zaistnieniu w sprawie przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania opisanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., związanej z wyłonionym w jego toku zagadnieniem prejudycjalnym, a także zobowiązaniem stron do podjęcia kroków prawnych prowadzących do jego rozstrzygnięcia we właściwej procedurze. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zawieszenie postępowania przez Wojewodę P. i oddalenie skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie bez uwzględnienia, iż organ I instancji zawiesił postępowanie nie wyczerpując wszystkich środków dowodowych, do rozpatrzenia których był obligowany art. 30 § 5 k.p.a., art. 91 § 3 k.p.a., nie wzywając w niniejszej sprawie ewentualnych stron do udziału w postępowaniu poprzez ogłoszenie o toczącym się postępowaniu w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy rozpatrywaniu sprawy nie dostrzegł niewłaściwych działań organów I i II instancji, które nie trzymając się treści wniosku stron położyły nacisk na poszukiwanie spadkobierców, co leży we właściwości sądów powszechnych, a de facto są to w tym postępowaniu działania zastępcze. 2. naruszenie przez organy I i II instancji obowiązku ustalenia stron postępowania administracyjnego – po myśli art. 77 k.p.a. Takie działania, zdaniem skarżących kasacyjnie, należy ocenić jako naruszające konstytucyjne prawa stron do rzetelnego rozpoznawania ich spraw przed właściwymi organami. Stan majątku, którego dotyczy sprawa, został przez spadkobierców byłych właścicieli precyzyjnie określony i kwestię tą rzetelnie zbada sąd cywilny. Wojewoda zaś, pomimo obowiązku wynikającego z art. 86, art. 89 i art. 90 k.p.a. nie podjął czynności związanych z przesłuchniem stron niniejszego postępowania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego przed organami administracji państwowej i sądami administracyjnymi I i II instancji. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administarcyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Podkreślić na wstępie należy, że granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skargę kasacyjną można zaś oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesione zarzuty wywodzone są z podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzić należy, że nie odpowiadają one w pełni wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. I tak podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu pierwszej instancji wynika, że jej podstawą powinno być naruszenie przepisów postępowania przed sądem administracyjnym tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały natomiast oparte na naruszeniu art. 30 § 5, art. 91 § 3 oraz art. 77 k.p.a. bez powiązania z przepisami ustawy p.p.s.a. Co więcej, w rozszerzeniu motywów i skromnym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie odniósł wszystkich zarzutów do wadliwości postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji, bądź przyjętego przezeń poglądu. Powyższego wymogu nie wypełnia powtórzenie argumentu skargi nakierowanego na wykazanie wadliwości objętego skargą postanowienia. Z tych względów należało uznać, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. nie mógł wywołać oczekiwanego przez skarżących kasacyjnie rezultatu. Z uwagi na odniesienie argumentacji podyktowanej zarzutowi naruszenia art. 30 § 5 i art. 91 § 3 k.p.a. do przyjętego przez Sąd I instancji poglądu, zarzut ten jako jedyny mógł być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Argumentacja przytoczona przez skarżących kasacyjnie nie zdołała jednak podważyć prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska. Podkreślić wypada, że obowiązkiem organu jest ustalenie stron postępowania. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Pozwala to na ziszczenie podstawowej zasady ogólnej czynnego udziału strony (stron) w postępowaniu, ustanowionej w art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. "[o]rgany administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Brak udziału strony w postępowaniu obejmuje nie tylko pominięcie poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie, ale też poinformowanie o czynnościach w toku postępowania. Ograniczenie zatem ustalenia wystąpienia tej kwalifikowanej wadliwości do zawiadomienia o wszczęciu postępowania z pominięciem zawiadomienia o czynnościach postępowania wyjaśniającego stanowi o naruszeniu przewidzianym w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pozbawienie udziału strony w postępowaniu to również pozbawienie udziału w czynnościach decydujących, a zatem obejmuje przypadki gdy stronie nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. W takich przypadkach stronie pozbawionej prawa odwołania przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie zaistniała realna konieczność poczynienia ustaleń w zakresie określenia spadkobierców współwłaścicieli wywłaszczonej w 1964 r. nieruchomości. W ramach prowadzonego postępowania organ obowiązany był zatem w pierwszej kolejności uzyskać postanowienie spadkowe lub akt poświadczenia dziedziczenia, które pozwalałoby określić krąg stron postępowania nieważnościowego. Kolejne czynności procesowe, jakie w ramach zawieszonego postępowania będzie podejmował organ pozostają w jego dyspozycji, a warunkowane są poczynionymi ustaleniami. Nie jest więc wykluczone, by na dalszym etapie organ skorzystał z rozwiązań przewidzianych w art. 30 § 5 k.p.a. i art. 91 § 3 k.p.a., o ile spełnione zostaną przesłanki w nich ustalone. Brak podejmowania powyższych czynności przez organ nie mogło zatem posłużyć podważeniu legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Wobec powyższego należało uznać, że wyprowadzone w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwionymi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.