II SAB/Wa 135/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi S.Sp. j. z siedzibą w [...] na bezczynność E.S. A. Oddział w Polsce z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [..] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje E.S. A. Oddział w Polsce z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku S. Sp. j. z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność E.S. A. Oddział w Polsce z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od E.S. A. Oddział w Polsce z siedzibą w [...] na rzecz S. Sp. j. z siedzibą w [...] kwotę 597zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. sp. jawna z siedzibą w [...] (gmina [...]) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność E. S.A. Oddział w Polsce w rozpoznaniu jej wniosku z 25 lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca Spółka w piśmie z 25 lipca 2017 r. na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), zwróciła się do E. S.A. Oddział w Polsce (sprawującej nadzór inwestorki nad budową autostradowej obwodnicy [...]) z wnioskiem o sporządzenie i wydanie kserokopii: 1) wystąpień wykonawcy robót budowlanych o potwierdzenie wykonania elementów dwóch wiaduktów ([...] w km [...] nad drogą wojewódzką nr [...] [...] - [...] i [...] w km [...], nad linią kolejową nr [...]), 2) wystąpienia wykonawcy o wystawienie przez nadzór inwestorki świadectwa przejęcia tych obiektów oraz dokumentów wystawionych przez nadzór tej inwestycji w wyniku tego wystąpienia. Spółka wyjaśniła, że inwestor (GDDKiA Oddział [...]) nie udzielił tych informacji i w piśmie z 15 maja 2017 r. podał, że żądane dokumenty są w posiadaniu E. S.A. Oddział w Polsce pełniącej nadzór inwestorski nad realizacją budowy obwodnicy. W dniu 26 stycznia 2018 r. S. sp. jawna z siedzibą w [...] wniosła bezpośrednio do Sądu skargę na bezczynność E. S.A. Oddział w Polsce w rozpoznaniu jej wniosku z 25 lipca 2017 r. Spółka zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 ust 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniosła o zobowiązane E. S.A. Oddział w Polsce do rozpoznania jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie że bezczynność była rażąca i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że informacja, której się domaga dotyczyła inwestycji prowadzonej ze środków publicznych, co oznacza, że stanowi informację publiczną, zaś E. S.A. Oddział w Polsce jako jednostka organizacyjna o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. E. S.A. Oddział w Polsce w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Spółka podniosła, że nie ma zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej również jako P.p.s.a.), a ponadto skarga nie dotyczy bezczynności objętej zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy). Jest oddziałem przedsiębiorcy zagranicznego, który nie posiada osobowości prawnej ani zdolności prawnej, co oznacza, że stroną w postępowaniu sadowym może być jedynie przedsiębiorca zagraniczny. Zgodnie z art. 5 pkt 4 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168), oddział przedsiębiorcy zagranicznego to wyodrębniona i samodzielna organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywana przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności. Tak rozumiany oddział nie ma zatem odrębnej od przedsiębiorcy zagranicznego podmiotowości prawnej, jest wyodrębnioną jedynie w oparciu o kryterium lokalizacji częścią działalności gospodarczej tego przedsiębiorcy. Żaden przepis ustawy, w tym ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie przyznaje osobowości prawnej oddziałowi przedsiębiorcy zagranicznego, ani też nie wyposaża go w zdolność prawną, jak np. w przypadku spółek osobowych prawa handlowego. Oddział przedsiębiorcy zagranicznego, choć wyodrębniony pod względem organizacyjnym, ekonomicznym i technicznym, nie posiada podmiotowości (osobowości) prawnej w stosunkach gospodarczych, zaś stroną w postępowaniu sądowym może być wyłącznie przedsiębiorca zagraniczny (w rozpoznawanej sprawie E. S.A.). Spółka stwierdziła, że nie jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej ponieważ nie jest organem władzy publicznej, nie pełni funkcji publicznych, nie jest jednostką organizacyjną, która wykonywała zadania władzy publicznej. E. S.A. Oddział w Polsce stwierdziła, że nie jest podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podniosła, że przedsiębiorcy mogą wykonywać zadania publiczne "w ramach funkcji zleconych przez administrację publiczną". Istota instytucji zadań zleconych polega na tym, że przepisy prawa powierzają bądź pozwalają na powierzenie określonemu podmiotowi, nie będącemu organem administracji rządowej (samorządu terytorialnego) wykonywania zadań administracji publicznej. Jednakże Spółka nie stała się podmiotem który wykonywał zadania publiczne tylko dlatego że zawarła umowę o świadczenie odpłatnych usług nadzoru nad realizacją inwestycji. Spółka podkreśliła, że nie wykonywała nadzoru nad realizacją robót w ramach powierzonych jej zadań z zakresu administracji publicznej - administracji drogami krajowymi (nie wykonywała zadania publicznego), lecz jako prywatny podmiot wykonywała odpłatne usługi na podstawie umowy cywilnoprawnej o nadzorze nad inwestycją. W ocenie Spółki podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji jest GDDKiA. W odpowiedzi na skargę E. S.A. Oddział w Polsce podniosła również, że informacje, których domaga się skarżąca nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Protokoły odbioru robot budowlanych, świadectwo przyjęcia robót (które jest wystawiane przez podmiot, który na zlecenie inwestora nadzorował roboty budowlane i potwierdza ukończenie robót a w konsekwencji jest podstawą do rozliczenia finansowego inwestycji) dotyczą w istocie sposobu wywiązywania się przez konkretnego wykonawcę robót budowlanych ze swoich zobowiązań umownych, a więc "odnoszą się do prywatnoprawnej sfery stron umowy o roboty budowlane". E. S.A. Oddział w Polsce stwierdziła ponadto, że nie dysponuje żądanymi dokumentami. Zgodnie z art. 11 ogólnych warunków umowy o nadzór inwestorski, wszelkie dokumenty zebrane i przygotowane przez nią stanową wyłączną własność GDDKiA i Spółka miała obowiązek przekazać je zamawiającemu tj. GDDKiA, który jest wyłącznym ich właścicielem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W kontrolowanej sprawie skarżąca zarzuciła E. S.A. Oddział w Polsce bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku z 25 lipca 2017 r. o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, kopii pism wykonawcy robót budowlanych, prowadzonych przy budowie autostradowej obwodnicy [...] o potwierdzenie wykonania wymienionych we wniosku robót oraz wniosku o wystawienie przez nadzór inwestorski świadectwa przejęcia tych obiektów i dokumentów wystawionych przez nadzór tej inwestycji w wyniku tego wystąpienia. Wnioskodawczyni stwierdziła, że E. S.A. Oddział w Polsce jest obowiązana do udostępnienia żądanej informacji na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zdaniem strony skarżącej, informacje których się domaga stanowią informację publiczną o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a) i c) ustawy o dostępie do informacji publicznej – dotyczą bowiem majątku podmiotu zobowiązanego do udostępnienia tej informacji. Skarżąca dodała, że z pisma GDDKiA Oddział w [...] wynika, że żądana informacja publiczna znajduje się w posiadaniu E. S.A. Oddział w Polsce, wykonującej nadzór inwestorki nad inwestycją. Należy przypomnieć, że E. S.A. Oddział w Polsce nie odpowiedziała na powyższy wniosek. W odpowiedzi na skargę stwierdziła, że świadectwo przyjęcia robót nie stanowi informacji publicznej. Spółka dodała, że nie dysponuje żądanymi dokumentami, ponieważ na mocy art. 11 ogólnych warunków umowy o nadzór inwestorski, wszelkie dokumenty miała obowiązek przekazać GDDKiA. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej będziemy więc mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (art. 6 ustawy) i będący w posiadaniu żądanej informacji (art. 4 ust. 3 ustawy), nie udziela tej informacji (art. 10 ust 1 ustawy), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej (art. 14 ust. 2 powołanej ustawy). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że E. S.A. Oddział w Polsce reprezentuje inne osoby (jednostki organizacyjne), które wykonują zadania publiczne (dysponują majątkiem publicznym), a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tego przepisu zarzuty Oddziału E. S.A., że nie ma podmiotowości prawnej i dlatego nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej są całkowicie nieuzasadnione. Od podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej nie wymaga się posiadania osobowości prawnej w stosunkach gospodarczych. Zdaniem Sądu świadectwo przejęcia wybudowanych obiektów budowlanych wystawione na żądanie wykonawcy robót budowlanych przez podmiot sprawujący na podstawie umowy cywilnoprawnej nadzór inwestorki nad inwestycją podobnie jak wystąpienia wykonawcy o potwierdzenie wykonania określonych robót budowlanych stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie określonym w ustawie. Informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, zarówno wytworzona przez organ jak i nie pochodząca wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Należy przypomnieć, że Spółka, do której skarżąca zwróciła się o udostępnienie spornej informacji, działała w imieniu i na rzecz GDDKiA, a więc podmiotu który wykonuje zadania publiczne (dysponuje majątkiem publicznym). Z przepisu art. 4 ust. 3 ustawy wynika, że do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w jej posiadaniu. Jeżeli takich informacji lub dokumentów dany podmiot nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, jednoznacznie wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji (por. np. wyroki WSA w Poznaniu z 25 października 2017 r., II SAB/Po 123/17, WSA w Rzeszowie z 14 lutego 2018 r., II SAB/Wa 193/17). E. S.A. Oddział w Polsce w ogóle "nie zareagowała" na wniosek skarżącej Spółki o udostępnienie informacji publicznej. Dopiero w odpowiedzi na skargę podniosła, że nie dysponuje tymi dokumentami i podała, że z warunków ogólnych umowy z 12 czerwca 2007 r. o pełnienie nadzoru inwestorskiego nad realizacją budowy obwodnicy [...], zawartej między GDDKiA a K. S.A. Oddział w Polsce (poprzednika prawnego) wynika, że wszystkie dokumenty zebrane lub przygotowane przez Spółkę w ramach umowy stanowią wyłączną własność GDDKiA i na podstawie tego przepisu była zobowiązana po zakończeniu umowy, do ich przekazania GDDKiA. Przepis art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 tej ustawy). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał E. S.A. Oddział w Polsce do rozpatrzenia wniosku S. sp. jawna z siedzibą w [...] z 25 lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność E. S.A. w tej sprawie nie jest rażąca (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Wprawdzie Spółka nie odpowiedziała na wniosek skarżącej, jednakże sama ta okoliczność nie stanowi podstawy stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącą wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł., wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.