II OSK 701/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 839/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. B. w Ch. postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. zasądzić od M. S. na rzecz Miasta C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 839/18, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę M. S. (dalej jako skarżący) w sprawie z jego skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. B. w C. oraz orzekł o zwrocie wpisu od skargi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd I Instancji przedstawił okoliczności, związane z wydaniem zaskarżonej uchwały, w szczególności z czego wynikała konieczność zmiany uchwały Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. B. w C. oraz jaki zakres zmiany tej uchwały przewidywała uchwała z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmiany tego planu. Przytoczono zarzuty skargi wniesionej przez M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odnośnie do zaskarżonej uchwały oraz stanowisko Rady Miejskiej w Chrzanowie zawarte w odpowiedzi na skargę, gdzie wnosząc o jej oddalenie wskazano, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej do jej wniesienia. Organ podniósł, że własność działki nr [...], z własnością której skarżący wiąże swój interes prawny, nabyta została w 2017 r., a więc już po wejściu w życie skarżonej uchwały. Sąd nie dopatrzył się naruszeń trybu w podjęciu zaskarżonej uchwały jak i uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...]. Ta ostatnia uchwała została pozytywnie oceniona przez organ nadzoru i tylko w związku z jedyną jego uwagą zdecydowano o wprowadzeniu zmiany w uchwalonym planie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi uznał je za merytorycznie nieuzasadnione. Sąd I instancji podkreślił, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym co wymagało wykazania przez skarżącego naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego. Sąd zaznaczył, że brak legitymacji skargowej po stronie podmiotu skarżącego, a więc stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Sąd wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie interesu prawnego i wskazał, że interes prawny winien być bezpośredni, konkretny i mieć realny charakter, co oznacza, że związek między własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi rzeczywiście istnieć w dacie wniesienia skargi (nie zaś w przyszłości) i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Następnie Sąd I instancji dokonał weryfikacji legitymacji skargowej skarżącego. Sąd stwierdził, że skarżący jest właścicielem działki [...] i twierdzi, że przeznaczenie całości tej nieruchomości pod rozbudowę ul. K. jest zbędne i narusza jego prawa, pozbawiając go możliwości wykorzystania, chociaż części nieruchomości, pod zabudowę usługową. Zdaniem Sądu, takie twierdzenie rzeczywiście mogłoby stanowić właściwe uzasadnienie legitymacji skargowej, ale nie w rozpoznawanej sprawie. W tej bowiem sprawie aktem zaskarżonym jest Uchwała Rady Miejskiej w Chrzanowie Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. B. w C., a nie Uchwała Rady Miejskiej w Chrzanowie Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. B. w C.. Sąd zauważył, że skarżący uznaje, że ponieważ w uchwale z dnia [...] marca 2013 r. zamieszczono w istocie tekst i grafikę całego planu (łącznie ze strefą sanitarną cmentarza), to w rzeczywistości uchwalono plan w całości. Tę tezę pełnomocnik skarżącego jasno i wyraźnie sformułował na rozprawie w dniu 8 października 2018 r. W ocenie Sądu I instancji, w jej właśnie kontekście wywiedziona została legitymacja skargowa M. S. i sformułowane zostały zarzuty skargi: zarówno te odnoszące się do trybu uchwalania planu, jak i zasad uchwalania planu. Sąd stwierdził, że sama zmiana planu polegająca na wprowadzeniu zapisów dotyczących strefy sanitarnej cmentarza (szczegółowo powyżej opisanych) w ogóle nie miała wpływu na zakres uprawnień skarżącego i nie zmieniała przeznaczenia jego nieruchomości w żadnym zakresie. Sąd uznał, że kluczowym zagadnieniem w sprawie jest to, jaki jest zakres przedmiotowy zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia [...] marca 2013 r. W ocenie Sądu nie było możliwe zaakceptowanie stanowiska skarżącego jakoby akt ten był w istocie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. B. w C. został uchwalony dniu [...] lipca 2012 r. i ta uchwała Rady Miejskiej w Chrzanowie nadal pozostaje w obrocie. Zakres przedmiotowy uchwały o zmianie został generalnie określony uchwałą z dnia [...] września 2012 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. B. w C. Jak wyżej podano uchwała z dnia [...] marca 2013 r. nazwana została uchwałą w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. B. w C., a jedyne różniące ją elementy od uchwały z dnia [...] lipca 2012 r. dotyczą właśnie strefy sanitarnej cmentarza. Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem procedury i obrad nie były ustalenia całego planu, lecz jedynie te objęte zakresem zmian. Sąd zauważył, że oczywistym błędem jest takie zredagowanie projektu uchwały, które prowadzi do poddania głosowaniu zmian planu w ramach już ujednoliconego aktu. Sytuacja ta może też wymagać większej staranności w ustalaniu dat wejścia w życie poszczególnych regulacji planu. To naruszenie reguły prawidłowej legislacji, w ocenie Sądu, nie mogło jednak przesądzać o prawidłowości poglądu skarżącego. Ostatecznie Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała, wprowadzająca do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. B. w C. jedynie informacje o granicy strefy sanitarnej dla cmentarza komunalnego, w niczym nie naruszyła interesu prawnego skarżącego. Dlatego też skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. należało odrzucić, orzekając o zwrocie wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w/w ustawy. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: • art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego, • § 93 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez uznanie, że zamieszczenie w treści uchwały zmieniającej pierwotną uchwałę w sprawie planu miejscowego, treści całej zmienianej uchwały uzupełnionej o nowe zapisy, nie prowadzi do zastąpienia przez uchwałę zmieniającą pierwotnej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazano na art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez odrzucenie skargi pomimo naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżącego. Na podstawie powyżej sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych a nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że nie było podstaw do odrzucenia jego skargi. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji ustalenia uchwały Rady Miejskiej w Chrzanowie w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą interesu prawnego skarżącego wynikającego z prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] przy ul. K. w C. Skarżący nie zgadza się z leżącym u podstaw zaskarżonego postanowienia poglądem, że kwestionowana uchwała dotyczyła wyłącznie wprowadzenia do obowiązującego planu miejscowego zapisów odnoszących się do strefy sanitarnej wokół cmentarza i nie miała ona żadnego wpływu na obowiązywanie planu w pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do pozostałych obszarów objętych pierwotnym planem. Stanowisko to nie znajduje bowiem potwierdzenia w treści zaskarżonej uchwały ocenianej w świetle przepisów prawa mających zastosowanie do zmiany aktu prawa miejscowego, w tym przepisów zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "zasad techniki prawodawczej". Skarżący nie kwestionuje, że zamiarem organów Gminy Chrzanów była zmiana obowiązującego planu miejscowego w zakresie uregulowań dotyczących strefy sanitarnej wokół cmentarza komunalnego jednakże zaznaczył, że zamierzony efekt, w świetle wiążących organy gminy zasad techniki prawodawczej, Rada Miasta Chrzanowa mogła osiągnąć na kilka sposobów, tj. albo poprzez cząstkową nowelizację planu miejscowego, bądź poprzez uchwalenie nowej uchwały w brzmieniu uwzględniającym wprowadzane zmiany (czego konsekwencją jest derogacja pierwotnie podjętej uchwały). Analiza treści zaskarżonej uchwały, w ocenie skarżącego, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że uchwałodawca zastosował (może nawet nieświadomie) drugą metodę wprowadzenia zmiany planu miejscowego. Skarżący kasacyjnie podkreśla, że zgodnie z § 93 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (mającego odpowiednie zastosowanie do zmiany uchwały w sprawie planu miejscowego, co wynika z § 143 załącznika), uchwała zmieniająca może zawierać jedynie przepisy uchylające, przepisy zastępujące lub przepisy uzupełniające przepisy uchwały zmienianej, a w razie potrzeby - także przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące, konieczne ze względu na dokonywaną nowelizację. Mając na uwadze przywołany przepis, zdaniem skarżącego, należy uznać, że każdy z zapisów uchwały objętej skargą należy zakwalifikować do określonej kategorii przepisów możliwych do zamieszczenia w akcie zmieniającym daną uchwałę. Analiza okoliczności przedmiotowej sprawy wskazuje przy tym, że zamieszczone w zaskarżonej uchwale z dnia [...] marca 2013 roku przepisy mogą być zakwalifikowane wyłącznie jako przepisy zastępujące przepisy pierwotnie obowiązujące, czego konsekwencją jest fakt, że przepisy uchwały podjętej wcześniej przestają obowiązywać w zakresie, w jakim zostały zastąpione przepisami uchwalonymi później. Nie zmienia tego okoliczność, że przepisy uchwalone później mają w dużej mierze takie samo brzmienie, jak przepisy obowiązujące pierwotnie. W przeciwnym wypadku doszłoby do sytuacji, w której na danym obszarze równocześnie obowiązują dwie uchwały planistyczne o prawie identycznym brzmieniu, co nie sposób uznać za rozwiązanie dopuszczalne w świetle wymagań państwa prawa oraz obowiązujących zasad techniki prawodawczej. Nie sposób również przyjmować, jak to uczynił Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Chrzanowa z dnia [...] marca 2013 roku została uchwalona w formie ujednoliconego dokumentu uwzględniającego wprowadzone tą uchwałą zmiany pierwotnej uchwały z dnia [...] lipca 2012 roku. Taki charakter tej uchwały nie wynika bowiem z treści uchwały zmieniającej, jak również z uregulowań prawnych dotyczących publikacji tekstów jednolitych aktów prawnych. Należy bowiem podnieść, że przepisy prawa nie przewidują uchwalenia tekstu jednolitego ustawy/uchwały, a jedynie ogłoszenie takiego aktu, co nie wymaga podejmowania odpowiedniej uchwały/ustawy przez określony organ stanowiący. Ogłoszenie tekstu jednolitego jest bowiem wyłącznie czynnością materialno - techniczną i nie powoduje zmiany treści obowiązującego aktu prawnego, a jedynie systematyzuje jego treść z uwzględnieniem wprowadzonych wcześniej nowelizacji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z uchwałą zmieniającą, co wynika zarówno z nazwy uchwały, jak i struktury i treści tej uchwały. W konsekwencji należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie skutkiem podjętych przez Radę Miasta Chrzanowa działań uchwałodawczych było w istocie derogowanie uchwalonej w dniu [...] lipca 2012 roku uchwały w sprawie planu miejscowego i jej zastąpienie nową uchwałą o zmodyfikowanym brzmieniu. W ocenie skarżącego, taki skutek nastąpił niezależnie od pierwotnych intencji organów gminy. Tym samym, w ocenie skarżącego, należy uznać, że w chwili obecnej zasady zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącego reguluje zaskarżona uchwała Rady Miasta Chrzanowa z dnia [...] marca 2013 roku, a nie pierwotna uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lipca 2012 roku. Biorąc natomiast pod uwagę, że kwestionowana uchwała zawiera zapisy istotnie ograniczające możliwość zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości (w szczególności jej zabudowy), skarżący posiada legitymację do wniesienia na tą uchwałę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak było zatem w niniejszej sprawie podstaw do odrzucenia skargi na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjna Rada Miejska w Chrzanowie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W jej ocenie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw a zaskarżone postanowienie WSA w Krakowie odpowiada prawu. Sąd słusznie odrzucił skargę stwierdzając brak legitymacji skargowej po stronie podmiotu skarżącego, a tym samym brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżona uchwała wprowadziła do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. B. w C. jedynie informację o granicy strefy sanitarnej dla cmentarza komunalnego, zaś skarżący posiada swoja nieruchomość na terenie nieobjętym zmianą planu, a tym samym zaskarżona uchwała w niczym nie naruszyła interesu skarżącego. Skoro skarżący uważa, że uchwała Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest de facto uchwałą ustalającą nowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym zasady gospodarowania nieruchomością należącą do skarżącego, to należy wskazać na pewną niekonsekwencję w stanowisku skarżącego albowiem w odrębnym postępowaniu skarżący wniósł także o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Chrzanowie Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 roku. Sprawa toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Na dzień 27 grudnia 2018 roku sygnatura nie została nadana przez Sąd. Bezzasadny jest zarzut skarżącego, polegający na tym, że niewłaściwe jest uznanie Sądu, iż zamieszczenie w treści uchwały zmieniającej pierwotną uchwałę w sprawie planu miejscowego, całej zmienianej uchwały uzupełnionej o nowe zapisy, nie prowadzi do zastąpienia przez uchwałę zmieniającą pierwotnej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakres przedmiotowy uchwały o zmianie planu został generalnie określony uchwałą z dnia [...] września 2012 roku o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. B. w C. i wówczas określono w § 2 uchwały Nr [...], że "Rada Miejska w Chrzanowie postanawia przystąpić do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. B. w C., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Chrzanowie Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego 2012, poz. 3433 z dnia 17 lipca 2012 r.), w zakresie polegającym na wprowadzeniu do tekstu i na rysunek planu ustaleń dotyczących projektowanej strefy ochrony sanitarnej od cmentarza komunalnego". Zatem uchwała w sprawie zmiany planu miejscowego winna być odczytywana łącznie z uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaś interpretacja skarżącego zmierzająca do wykazania, że Rada zmieniając plan w efekcie uchwaliła cały nowy plan jest niewłaściwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego wydając orzeczenie w formie postanowienia korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 181 § 2 P.p.s.a. Z zestawienia tych przepisów wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, orzekając w składzie jednego sędziego i wydając rozstrzygnięcie w formie postanowienia. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie. Zdaniem NSA, skarga kasacyjna M. S. jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przez wnoszącego tę skargę, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą lub zarządzeniem. Wynika to wprost z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 994 ze zm. dalej jako "u.s.g."). Na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega uchwała, której postanowienia naruszają interes prawny lub uprawnienia danej osoby. Skarżący powinien zatem wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś tylko sytuacją faktyczną). Związek ten powinien istnieć w chwili wejścia w życie zaskarżanej uchwały i powodować następstwo w postaci pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków, mających oparcie w przepisach prawa materialnego. Sam skarżący musi zatem wskazać na jakiekolwiek argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo. Skarżący ma wskazać, że on uważa taki akt za naruszający jego interes prawny. Rzeczą sądu jest zaś zbadanie, czy rzeczywiście akt ten narusza prawnie chronione dobra skarżącego. W niniejszej sprawie skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego uchwałą Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. B. w C. Twierdzi, że uchwała ta ograniczyła jego prawo własności do działki nr [...] przy ul. K. w C. bowiem zapisy tej uchwały wyłączają możliwość realizacji zabudowy usługowej na przedmiotowej nieruchomości. W kontekście tego twierdzenia Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w realiach niniejszej sprawy twierdzenie to nie jest uzasadnione. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu skarżący powołując się na powyższą argumentację może wykazać swoją legitymację skargową wyłącznie do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Chrzanowie Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przy ul. B. w C. Jak wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący z takiej możliwości skorzystał i wniósł skargę do sądu administracyjnego na tę uchwałę. Natomiast w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała dotyczy zmiany miejscowego planu zagospodarowania uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia [...] lipca 2012 r. w zakresie generalnie określonym przez uchwałę z dnia [...] września 2012 r. o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. B. w C., gdzie w § 1 wskazuje się, że Rada Miejska w Chrzanowie postanawia przystąpić do sporządzenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. B. w C., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Chrzanowie Nr [...] z [...] lipca 2012 r., w zakresie polegającym na wprowadzeniu do tekstu i na rysunek planu ustaleń dotyczących projektowanej strefy ochrony sanitarnej od cmentarza komunalnego, to skarżący powinien wykazać naruszenie jego interesu prawnego przez tę właśnie uchwałę o zmianie planu, czego nie uczyniono. Argumentacja o ograniczeniu prawa własności poprzez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki nr [...] - wyłączenie możliwości zabudowy - przy ustaleniu przeznaczenia tej działki na drogę świadczy o posiadaniu interesu prawnego do zaskarżenia wyłącznie pierwotnej wersji planu uchwalonego uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zastosowana przez Radę Miejską w Chrzanowie technika legislacyjna tj. zamieszczenie w tej uchwale poza regulacjami odnoszącymi się do ustalenia strefy ochrony sanitarnej od cmentarza komunalnego także wszystkich pozostałych postanowień uchwały z [...] lipca 2012 r. była oczywiście błędna bo prowadzi do poddania głosowaniu zmian planu w ramach już ujednoliconego aktu. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że ewidentne naruszenie reguł prawidłowej legislacji nie przesądza o tym, że skarżący może skutecznie twierdzić, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] i interes ten został naruszony postanowieniami tej uchwały. Powtórzyć należy, że zaskarżona uchwała dotyczyła wyłącznie zmiany obowiązującego planu - uchwały z [...] lipca 2012 r. w zakresie ustalenia strefy ochrony sanitarnej od istniejącego cmentarza komunalnego. Na uchybienia w tym zakresie wskazał organ nadzoru Wojewoda Mazowiecki w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. Właśnie ta okoliczność wymusiła na Radzie Miejskiej w Chrzanowie konieczność dokonania zmiany obowiązującego planu z [...] lipca 2013 r. bowiem brak uwzględnienia takiej strefy w planie powoduje niespełnienie wymogu art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle którego w m.p.z.p. określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Zatem by uchronić obowiązujący już plan przed zarzutem niezgodności z prawem Rada podjęła niezwłoczne działania by brak ów uzupełnić, czego efektem było uchwalenie zaskarżonej uchwały. Rację ma skarżący kasacyjnie, że zaskarżona uchwała swoją formą nie odpowiada obowiązującym zasadom techniki prawodawczej określonym w § 93 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Przepis ten stanowi, że ustawa (czytaj też jako uchwała gdyż § 143 rozporządzenia stanowi o odpowiednim stosowaniu tego przepisu do projektów aktów prawa miejscowego) zmieniająca może zawierać jedynie przepisy uchylające, przepisy zastępujące lub przepisy uzupełniające przepisy ustawy zmienianej, a w razie potrzeby - także przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące, konieczne ze względu na dokonywaną nowelizację. Jednak naruszenie tych zasad nie może prowadzić do uznania, że zaskarżona uchwała doprowadziła do uchylenia pierwotnego planu z [...] lipca 2012 r. i mamy do czynienia z nowym planem miejscowym do czego sprowadzają się twierdzenia skargi kasacyjnej. Z treści uchwały z dnia [...] września 2012 r. o przystąpieniu do zmiany planu uchwalonego dnia [...] lipca 2012 r. jednoznacznie wynika jaki był zakres i cel podjęcia uchwały o zmianie planu, także treść zaskarżonej uchwały różni się od pierwotnej wersji uchwały z [...] lipca 2012 r. wyłącznie regulacjami, które odpowiadają ustalonemu w uchwale z [...] września 2012 r. zakresowi przewidzianej zmiany. Wobec tego nawet naruszenie zasad prawidłowej legislacji nie zmienia faktu, że zaskarżona uchwała dotyczy jedynie zmiany miejscowego planu uchwalonego w dniu [...] lipca 2012 r. Nie ma jakichkolwiek podstaw aby twierdzić, że dosłowne powtórzenie regulacji pierwotnej uchwały z dnia [...] lipca 2012 r. i dodanie regulacji odnoszących się do ustanowienia strefy ochrony sanitarnej cmentarza komunalnego tak w części opisowej jaki i na rysunku planu prowadzi do uchwalenia planu miejscowego od początku. Powstałaby bowiem ewidentna sprzeczność pomiędzy uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu a zaskarżoną uchwałą podjętą w jej wykonaniu. Należy zauważyć, że zasadniczo zmiana planu przedmiotowo dotyczy węższego zakresu, nie obejmuje całego zakresu obowiązującego planu miejscowego. Zmiana planu jest przykładem nowelizacji a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem. O tym jaki zakres obowiązującego planu podlega zmianie wynika z uchwały o przystąpieniu do podjęcia uchwały o zmianie planu. Skoro wynika z niej, że zakres modyfikacji planu jest ściśle ograniczony do danej kwestii, to nie można twierdzić, że przytaczając w uchwale o zmianie planu także pozostałe regulacje, w pewnym sensie na zasadzie tekstu jednolitego, to dokonuje się zmiany całego obowiązującego planu, gdyż nie wynika to z uchwały inicjującej zmianę. Należy przyjąć, że zmianie podlega tylko ten zakres planu jaki został wskazany w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu. Wykroczenie poza zakres tej ostatniej uchwały prowadziłby bowiem do naruszenia zasad trybu uchwalania zmiany planu i prowadził do nieważności uchwały o zmianie planu. Uchwała o przystąpieniu do zmiany planu wyznacza zakres przedmiotowy planu i obszar, którego będzie dotyczyła zmiana. Uzgodnienia i opinie dokonywane przez uprawnione podmioty dotyczyć mogą tylko obszaru objętego projektem zmiany planu. Z tego wynika, że uchwała o przystąpieniu do zmiany planu determinuje zakres uchwały o zmianie planu i w razie wątpliwości co do zakresu zmiany planu według jej regulacji należy interpretować w jakim zakresie obowiązujący plan miejscowy został zmieniony. Błędy z zakresu techniki prawodawczej nie zmieniają zatem charakteru zaskarżonej uchwały, która pozostaje nadal tylko i wyłącznie uchwałą o zmianie planu. W związku z powyższym skarżący dowodząc legitymacji skargowej do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien wykazać jak dokonana tą uchwałą zmiana planu tj. ustanowienie strefy ochrony sanitarnej cmentarza komunalnego narusza na jego prawo własności działki nr [...] w C.. Tego jednak w skardze skierowanej do sądu zabrakło a zatem Sąd I instancji słusznie uznał, że zachodzą podstawy do odrzucenia skargi stosownie do art. 58 § 1 pkt 5 a P.p.s.a. W istocie zaskarżona uchwała, wprowadzająca do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. B. w C. jedynie informacje o granicy strefy sanitarnej dla cmentarza komunalnego, w niczym nie naruszyła interesu prawnego skarżącego. Powyższe rozważania wskazują, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty są pozbawione usprawiedliwionych podstaw a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 2 i art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.