I GSK 2969/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 979/18 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. Sp. k. w P. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz G. Spółki z o.o. Sp. k. w P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Stosownie do art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658; dalej: nowela), jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 2 noweli, przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy (noweli) stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli p.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że art. 193 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą stosuje się dopiero do postępowań wszczętych już po dniu wejścia w życie noweli. Postępowanie przed sądem administracyjnym wszczęto skargą z dnia 18 czerwca 2018 r. wniesioną do Sądu I instancji. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie nastąpiło zatem już po wejściu w życie noweli. W konsekwencji ma tu zastosowanie art. 193 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz wiąże się z koniecznością odniesienia się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zgodnie bowiem z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać, między innymi, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podkreślić należy, że przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 979/18 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. sp. k. w P. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia (...) maja 2018 r. nr (...)) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd I instancji stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości. W złożonej skardze kasacyjnej Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a z dnia 11 lipca 2014 r. zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1460 z późn. zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo przy jednoczesnym poczynieniu ustaleń faktycznych, które nie wynikają z akt sprawy, w tym m.in. co do oceny ekspertów spełnienia kryteriów przez wniosek skarżącej. 2) naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez: a) błędną wykładnię art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej polegającą na wadliwym uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki przyjęcia. że organ rozpatrując protest dopuścił się naruszenia zasad określonych w tym przepisie poprzez przyjęcie, że ocena została przeprowadzona w sposób dowolny oderwany od opisu kryteriów oceny oraz interpretując tożsame postanowienia Regulaminu konkursu w kolejnych konkursach w sposób skrajnie odmienny i dowolny; b) błędną wykładnię art. 37 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 8 ust. 1 Regulamin konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014 - 2020, oś priorytetowa III. Wsparcie Innowacji w przedsiębiorstwach działanie 3.2 Wparcie wdrożeń wyników prac B+R, poddziałanie 3.2.1 Badania na rynek, wraz z załącznikami (dalej Regulamin konkursu), (dostępny na stronie internetowej PARP) i w konsekwencji stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w związku z dokonaniem w dwóch następujących po sobie konkursach tego samego programu operacyjnego, osi priorytetowej, działania i poddziałania przeprowadzonych przez te sama instytucje na podstawie takiego samego regulaminu i kryteriów dwóch skrajnie odmiennych ocen spełnienia kryteriów konkursowych co prowadzi do niewłaściwego uznania, iż Komisja Oceny Projektów dokonując oceny powinna oprzeć swoje rozstrzygnięcie (ocenę spełnienia kryteriów przez wniosek) na wcześniejszej ocenie dokonanej przez zupełnie inną Komisję Oceny Projektów w innym (uprzednim) konkursie, c) błędną wykładnię art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z załącznikiem nr 1 Kryteria wyboru projektów do Regulaminu konkursu poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. w związku z błędną wykładnią przez Sąd kryterium merytorycznego nr 1, 3, 4, 8 i 9 tj.: kryterium "Projekt dotyczy wdrożenia wyników prac badawczo-rozwojowych", "Wydatki w ramach projektu są racjonalne i uzasadnione z punktu widzenia :zakresu i celu projektu", "Wskaźniki projektu są obiektywnie weryfikowalne i odzwierciedlają założone cele projektu", "Innowacyjność produktu", "Potencjał rynkowy produktu będącego efektem projektu" i przyjęciem przez Sąd, że ocena w tych kryteriach została przeprowadzona w sposób dowolny, oderwany od opisu kryterium poprzez pominięcie w ocenie określonych treści czy też dokonanie oceny przez ekspertów w oparciu o elementy, które nie stanowi przedmiotu oceny w danym kryterium. Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy uznać za zasadne zarzuty ujęte w punkcie 2 lit. a i b. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Wskazuje się, że zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Z kolei rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Natomiast zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 154/18). W dalszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem postępowania regulowanego ustawą wdrożeniową jest ocena konkretnego projektu, co w konsekwencji oznacza, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie wskazanego konkretnego projektu. Wiąże się z tym związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie dokonanie diametralnie odmiennych ocen tego samego projektu pochodzącego od tego samego podmiotu w dwóch następujących po sobie konkursach tego samego programu operacyjnego przez tę samą instytucję na podstawie takiego samego regulaminu oraz kryteriów oceny może budzić pewne wątpliwości odnośnie poprawności działania instytucji dokonującej oceny. Nie stanowi to jednak naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i zawartych w tej regulacji zasad. Przede wszystkim art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie zawiera norm kształtujących jakiekolwiek uzasadnione oczekiwania podmiotu biorącego udział w konkursie, w szczególności takich, które stanowiłyby podstawę do związania instytucji oceniającej projekt wcześniej dokonaną pozytywną oceną takiego samego projektu złożonego we wcześniej przeprowadzonym odrębnym postępowaniu konkursowym. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzut ujęty w punkcie 2 lit. a i b. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił natomiast zarzutu ujętego w punkcie 2 lit. c skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, zastrzegając jednocześnie, że kluczowe znaczenie w sprawie miała ocena dotycząca kryterium nr 1, co miało bezpośredni wpływ na ocenę kryterium 3 i 8. Zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie wdrożeniem mają być objęte wyniki prac B+R w postaci produktu o nazwie G.. We wniosku produkt ten został opisany jako gazowy moduł ciśnieniowy o wysokiej efektywności magazynowania gazu. Moduł składa się z porcji gazu technicznego lub spożywczego o wysokiej czystości, sprężonego do ciśnienia 30MPa oraz z dedykowanej butli charakteryzującej się zwiększoną wytrzymałością i zmniejszoną masą w porównaniu do butli spotykanych na rynku. Integralną częścią nowego produktu jest innowacyjny sposób napełniania pojemnika gazem. Dzięki udoskonalonemu procesowi produkcji gazu możliwe jest uzyskanie dużej czystości gazu w pojemniku oraz krótkiego czasu napełniania. Z opisu prac B+R wynika, że ich przedmiotem było m.in. obniżenie wartości temperatury podczas procesu napełniana butli gazem. Wynika też, że nie tylko zastosowanie nowego typu butli, ale też udoskonalony sposób napełniana tych butli gazem pozwoli na osiągnięcie wzrostu efektywności magazynowania gazu, a także jego większej czystości. Trafnie zwrócił uwagę Sad I instancji, że oceniający uznali, iż przedmiotem projektu ma być przede wszystkim dedykowany pojemnik (butla), charakteryzujący się zwiększonymi własnościami wytrzymałościowymi i zmniejszoną masą w porównaniu do pojemników ciśnieniowych spotykanych na rynku. Zdaniem PARP w toku prac B+R nie opracowano nowego produktu, gdyż kluczowe znaczenie mają butle już dostępne na rynku, które wnioskodawca ma zamiar dzierżawić. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że przeprowadzona ocena projektu była dowolna. Oceniający nie wyjaśnili bowiem dlaczego pomijają w swojej opinii ten element nowego produktu, jaki był przedmiotem prac B+R tj. udoskonalenie procesu napełniania butli gazem. Z opisu projektu wynika, że butle były wybrane i testowane pod kątem przydatności do przechowywania gazu o większym stopniu sprężenia. Nie ulega wątpliwości, że sama butla nie była w inny sposób przedmiotem prac B+R, jest to produkt już dostępny na rynku, o lepszych parametrach niż dotychczas używane powszechnie. Jednak przedmiotem prac B+R jest możliwość napełnienia tych butli gazem o większym stopniu sprężenia, a także większej czystości, co wg opisu projektu da produkt o większej możliwości zastosowań, a także bardziej ekonomiczny. Oceniający kwestie te pominęli zupełnie. W dalszej kolejności należ wskazać, że ocena nie miała charakteru kompleksowego w tym znaczeniu, że oceniający dokonali w istocie dekompozycji produktu G. i w konsekwencji dokonywano oceny nie całego produktu, ale poszczególnych jego elementów składowych, co w konsekwencji miało wpływ na wyniki oceny. Odnosząc się do wniosków Sądu I instancji dotyczących oceny kryterium nr 8 należy podzielić spostrzeżenie Sądu, że oceniający nie uwzględnili również tego, że skarżący miał prawo odnieść wskaźniki innowacyjności do butli 20MPa jako produktów powszechnie występujących na rynku polskim. Skarżący wykazał bowiem, że butle 30MPa są używane marginalnie, a ponadto - co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy szczególnie podkreślić - w Polsce nie stosuje się technologii 30MPa dla butli o pojemości powyżej 20 litrów. Ze wskazanych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji dotyczące oceny kryterium nr 4 i nr 9. Za niezasadny należy uznać również zarzut ujęty w punkcie 1, a dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (zdanie pierwsze), zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Według skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał ustaleń faktycznych, które nie wynikają z akt sprawy, w tym między innymi co do oceny ekspertów spełnienie kryteriów przez wniosek skarżącej. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości ustosunkować się do tak postawionego zarzutu, a to ze względu na to, że w skardze kasacyjnej nie uzasadniono tego zarzutu, a ponadto nawet nie podjęto próby wykazania, że takie naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.), zasądzono od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz G. sp. z o.o. sp. k. w P. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Na koszty postępowania kasacyjnego składa się kwota 360 zł za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.