II OSK 246/19

Dnia 8 maja 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1361/18 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] marca 2018 r. nr [..] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1361/18 oddalił skargę J. Ż. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] marca 2018 r. znak: [..] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zaskarżoną decyzją z dnia [..] marca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496, dalej: specustawa drogowa), po rozpatrzeniu odwołania J. Ż., uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy (punkty I-III sentencji), a w pozostałej części (punkt IV) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [..] z dnia [..] października 2017 r. nr [..] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdzającej projektu budowlany dla inwestycji pn.: "Budowa drogi ekspresowej [..] (także jako: [..]) na odcinku od węzła [..]" do węzła "[..]" Zadanie "B" - od węzła [..] (z węzłem km około 5+050,00) do węzła [.].(z węzłem km około 11+500,00) o długości ok. 6,5 km ODCINEK 1 od km 5+086,05 do km 8+523,19". Od powyższego wyroku J. Ż. wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: I. art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 11f ust. 8 lit. e ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, II. art. 11f ust. 1 pkt 4 w związku z art. 11f ust. 8 lit. h specustawy drogowej, III. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 29 ust pkt 2 ustawy prawo wodne (Dz.U. 2017 poz. 1566 z poz. zm.), IV. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej odpowiednio w związku z: - art. 5 ust. 18 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] Dz.Urz. Mazow.02.259.6662, - art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 91 ust. 2 ustawy o z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) - w efekcie której to błędnej wykładni Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał decyzję organu II instancji za zgodną z prawem. W szczególności podczas wydawania zaskarżonego wyroku pominięte zostały normy prawne określone w ww. przepisach oraz ich bezpośrednie konsekwencje dla stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżonemu uzasadnieniu wyroku skarżąca zarzuciła ponadto niespełnianie wymogów art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie skarżącej, tym samym w zaskarżonym wyroku doszło do sprzeczności ustaleń poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z rzeczywistym stanem sprawy, zaś wskazane powyżej przepisy nie zostały uwzględnione jako materialno-prawna podstawa zaskarżonego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, J. Ż. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa - konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (artykułu, ustępu, punktu), którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd administracyjny, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w zakresie podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.). W myśl tego przepisu decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepis ten wymieniający jeden z wielu elementów, jakie powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ma jednak charakter procesowy. Tak samo procesowy charakter posiada powołany w skardze kasacyjnej art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e i h (w skardze kasacyjnej błędnie jako art. 11f ust. 8 lit. e i h) specustawy określający fakultatywne składniki decyzji wydawanej w tym przedmiocie, czyli ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz zjazdów, oraz przywołane art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, które z kolei stanowią o treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podniesienie w skardze kasacyjnej, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzutów naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e i h tej ustawy oraz art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 91 ust. 2 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. należało zatem uznać za błędne. Z tego punktu widzenia należałoby zatem dodatkowo wytknąć, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała w jaki sposób te uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nieprawidłowo powołany został też w podstawach skargi kasacyjnej art. 29 ust pkt 2 (brak numeru ustępu) ustawy Prawo wodne (Dz.U. 2017 r. poz. 1566 ze zm.), ponieważ przepis art. 29 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, a podany w skardze kasacyjnej publikator wskazywałby właśnie na tę ustawę - nie zawiera podziału na wewnętrzne jednostki redakcyjne (ustępy, punkty). Nie wiadomo więc w istocie naruszenie którego konkretnie przepisu Prawa wodnego skarżąca kasacyjnie miała zamiar zarzucić Sądowi I instancji. Ponadto opisany wyżej sposób sformułowania podstaw skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie, czyli opierających się w głównej mierze na zarzutach naruszenia przepisów procesowych specustawy normujących treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozwalał na ocenę zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] marca 2018 r. oraz decyzji Wojewody [..] z dnia [..] października 2017 r. jedynie pod względem formalno-prawnym w zakresie wyznaczonym właśnie tymi przepisami. Mając to na uwadze należało stwierdzić, że zarzuty te nie okazały się uzasadnione. W zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju zawarto bowiem elementy objęte przepisami powołanymi w podstawach skargi kasacyjnej. Minister wskazał, że nie zostały naruszone żadne uzasadnione interesy skarżącej w związku z wydaną decyzją zezwalającą na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, a jej roszczenia i zarzuty stanowią de facto próbę wykazania interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. W szczególności w pkt III swojej decyzji, orzekając co do istoty sprawy, organ odwoławczy w sposób wyraźny wskazał, że nałożone na inwestora obowiązki obejmują m.in. dokonanie budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, budowy lub przebudowy zjazdów. Ponadto, jak zaznaczył organ odwoławczy, kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko zostały przeanalizowane w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także w postępowaniu w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko, zakończonym wydaniem postanowienia uzgadniającego. W postanowieniu tym znalazły się m.in. ustalenia dotyczące warunków i kontroli oddziaływania przedsięwzięcia w fazie jego późniejszej eksploatacji (zabezpieczenia akustyczne). Trafnie zauważył także Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich" (art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej) powinno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, czyli zgodność z przepisami prawa. W złożonej w sprawie niniejszej skardze kasacyjnej, skarżąca wskazując na niedozwolone - w jej ocenie - oddziaływanie inwestycji na jej nieruchomość, nie wskazała jednak zarówno w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a, jak i podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jakie konkretnie przepisy prawa powszechnie obowiązującego zostały naruszone w wyniku wydania decyzji pozwalającej na realizację spornej inwestycji drogowej. Przy czym za niewystarczające należy uznać przywołanie ogólnego przepisu art. 144 Kodeksu cywilnego dotyczącego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. W takim kontekście nie mogły więc odnieść zamierzonego rezultatu m.in. argumenty skarżącej dotyczące kwestii nieprawidłowego systemu odwadniania inwestycji i odwołujące się do siły grawitacji, ewentualnego powstawania drgań, czy też dotyczące zjazdu na nieruchomość skarżącej. Podobnie należało potraktować zarzuty skarżącej związane z jej obawami negatywnego oddziaływania akustycznego, bo chociaż powiązane zostały w skardze kasacyjnej z § 5 ust. 18 planu zagospodarowania przestrzennego [..], to jednak jako oparte głównie na przypuszczeniach i sprzeczne z analizą organu środowiskowego nie mogły zostać uwzględnione. Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. - przepisu proceduralnego określającego, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Zaznaczyć bowiem trzeba, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wyłącznie wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów wskazanych w tym przepisie, jak też gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tymczasem uzasadnienie zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2018 r. zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, a ponadto pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Natomiast, co należy także podkreślić, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego w sprawie, ani tym bardziej samego jej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach.