I OSK 290/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniego I. Z. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 903/18 w sprawie ze skargi małoletniego I. Z. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego G. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 903/18 oddalił skargę małoletniego I. Z. – reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego G. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku małoletniemu I. Z. W decyzji organ wskazał na przepis art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383, z późn. zm.), powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS. Wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W pierwszej kolejności zatem bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej, a następnie wnioskodawcy – członka rodziny po osobie zmarłej. Wydanie odmownego rozstrzygnięcia, organ uzasadniał brakiem istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek której zmarła matka dziecka nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w tym okresie nie była wobec niej orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Na przestrzeni 37 lat życia A. Z., matki małoletniego, udokumentowane zostało 2 lata, 8 miesięcy i 4 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano jedynie 2 lata, 8 miesięcy i 14 dni okresów składkowych. Ponadto w latach 2000-2005, 2005-2007, 2008-2009, 2014-2016 matka dziecka nigdzie nie była zatrudniona ani nie wykonywała innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Analiza przebiegu ubezpieczenia doprowadziła organ do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w podanych okresach nie była wobec niej orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ podkreślił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. I. Z., reprezentowany przez ojca – G. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisaną powyżej decyzję z dnia 20 kwietnia 2018 r. Rozpoznając sprawę, Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z treści art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Wobec tego aby świadczenie zostało przyznane, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest od łącznego spełnienia ww. przesłanek a w związku z powyższym Sąd I instancji podkreślił, że trudna sytuacja materialna skarżącego nie może stanowić wyodrębnionej podstawy do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 wymienionej wyżej ustawy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z brzmienia art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że przyznanie świadczenia wskazanego w tym przepisie zostaje w drodze decyzji, przy podjęciu której organ kieruje się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Zdaniem Sądu I instancji organ zasadnie stwierdził, że w odniesieniu do zmarłej matki małoletniego nie zostały spełnione wymienione wyżej przesłanki. Kwestią decydującą o braku uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym był krótki okres składkowy i nieskładkowy u zmarłej matki dziecka, na 37 lat życia wynoszący 2 lata, 8 miesięcy i 4 dni oraz trwająca ponad 12-letnia przerwa w zatrudnieniu w okresie 2000-2005, 2005-2007, 2008-2009 i 2014-2016. W okresach przerw w ubezpieczeniu zmarła nie miała orzeczonej całkowitej, lub chociażby częściowej niezdolności do pracy. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego nie wynikają też żadne inne przeszkody, które uniemożliwiałyby kontynuowanie przez zmarłą w ww. okresie zatrudnienia, a które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji Prezes ZUS słusznie podniósł, że w sprawie nie wykazano, aby niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym. Wbrew zarzutom skargi rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dzieckiem nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ słusznie wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a tym samym nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł I. Z. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego oraz przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Sądowi I instancji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a w zw. z art. 124 ustawy z o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U z 2017 roku, poz. 1383 z późn zm) oraz art. 106 § 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy Prezes ZUS a następnie WSA nie dokonały prawidłowej wykładni zaskarżonych przepisów w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, w szczególności pod kątem obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i zebrania wszelkich możliwych dowodów w szczególności poprzez pominięcie wniosku o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków, pominięcie wniosku o zobowiązanie Urzędu Pracy Powiatu O. filia w B. do złożenia do akt niniejszej sprawy zaświadczenia o zasiłku dla bezrobotnych oraz o zobowiązanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. do wydania zaświadczenia o sytuacji materialnej I. Z. i jego ojca G. Z., gdy przeprowadzenie tych dowodów miało by istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U z 2017 roku, poz. 1383 z późn zm), przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że I. Z. nie spełnił przesłanek pozwalających na przyznanie mu świadczenia w drodze wyjątku, podczas gdy wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu zostały kumulatywnie przez skarżącego spełnione, bowiem skarżący z uwagi na swój wiek oraz nieprzewidywalne zdarzenie losowe, czyli śmierć matki, nie posiada niezbędnych środków do swojego utrzymania zaś przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie uzależnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku od długości stażu ubezpieczeniowego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o zwolnienie z ewentualnych kosztów związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej, jak również o zasądzenie na rzecz pełnomocnika wynagrodzenia z tytułu reprezentacji z urzędu, według norm przepisanych, które nie zostały opłacone ani w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że z przepisu tego wynika, że dla przyznania świadczenia muszą być spełnione kumulatywnie wszystkie przesłanki mające podstawę we wskazanym przepisie, tj. po pierwsze – wystąpienie szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły spełnienie warunków przez osobę ubezpieczoną i pozostałym po nich członkom rodziny wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, po drugie - osoby te nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i po trzecie - nie mają niezbędnych środków utrzymania. Z art. 83 ust. 1 wynika, że w odniesieniu do zmarłego ubezpieczonego, którego wypracowane świadczenia stanowią źródło świadczeń dla członków jego rodziny, podjęte analizie zostają przyczyny niespełnienia wymagań uprawniających do korzystania ze świadczeń emerytalnych bądź renty na zasadach ogólnych, czyli szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak wymaganych okresów w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Podkreślenia w tym miejscu wymaga brak określonej definicji "szczególnych okoliczności" w ustawie o emeryturach i rentach, na podstawie których może zostać usprawiedliwione niespełnienie warunków do przyznania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności przyjmuje się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie wyżej wymienionej ustawy ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają, możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. (np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2018 r., I OSK 3218/18, dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyżej opisane warunki, w przypadku ich spełnienia pozwalają na usprawiedliwienie niższego od wymaganego stażu ubezpieczeniowego. W niniejszej sprawie zgodnie z ustaleniami Sądu I instancji, które Naczelny Sąd Administracyjny uznał z właściwe, tego rodzaju zdarzenia nie miały miejsca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a w zw. z art. 124 ustawy z o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest ustalenie przez Sąd pierwszej instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż nie stwierdzono takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd przeprowadził ocenę zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy nie zostały przez organ naruszone. Z akt sprawy i z uzasadnienia zaskarżonej do WSA w Warszawie decyzji jednoznacznie wynika, że Prezes ZUS przeanalizował wszystkie aspekty rozpoznawanej sprawy i wyjaśnił w sposób należyty, dlaczego należało wydać decyzję o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. W szczególności wskazując na okresy podlegania ubezpieczeniu przez matkę skarżącego, jak również okresy w których nie podejmowała zatrudnienia lub innej działalności objętej zatrudnieniem. Do okoliczności tych odniósł się również Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. W aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących, że A. Z. we wskazanych okresach nie podejmowała zatrudnienia na skutek zaistnienia szczególnych okoliczności. Nie zostało wobec niej również wydane orzeczenie o niezdolności do pracy w stopniu całkowitym, co ma znaczenie istotne w postępowaniu w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. Należy podkreślić, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dzieckiem nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Poświęcenie się obowiązkom rodzinnym nie może być uznane za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Zaznaczyć należy, że niezależnie od tego jak wielkie znaczenie ma dla dziecka ciągła obecność i opieka rodzica, czas spędzony w domu nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia. Jak słusznie stwierdził organ administracji renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W pierwszej kolejności zatem bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej, a następnie wnioskodawcy – członka rodziny po osobie zmarłej. Dlatego też w niniejszej sprawie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczące pominięcia wniosku o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków oraz pominięcie wniosków o wydanie zaświadczeń uznać należy za chybione, ponieważ nie mają one odniesienia do niniejszej sprawy w stopniu istotnym. Oznacza to, że nawet w wypadku dopuszczenia zeznań świadków, jak również wnioskowanych dokumentów, nie miałyby one wpływu na przebieg sprawy, ponieważ nie mają one związku z sytuacją zmarłej matki małoletniego. Należy w tym miejscu podkreślić, że świadczenie przyznawane w drodze wyjątku nie ma charakteru świadczenia socjalnego, a zatem nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet gdyby potrzeby te były w pełni uzasadnione. Działania z zakresu świadczeń socjalnych podejmowane są przez odpowiednio powołane do tego celu instytucje, mające możliwość zapewnienia pomocy finansowej, rzeczowej czy też usługowej. Dla osób znajdujących się w trudniej sytuacji materialnej i zdrowotnej możliwość uzyskania tego rodzaju wsparcia, przewidziana jest w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, późn. zm.). Wskazane wyżej świadczenie nie może być przyznawane na zasadzie powszechności i nie może zastępować świadczeń z pomocy społecznej, czy innych form pomocy materialnej przewidzianych dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., I OSK 1311/15, dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy stosownie do art. 254 § 1 P.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.