I OSK 214/19

Dnia 23 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 72/18 w sprawie ze skargi M.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 214/19 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 9 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę M.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby i zobowiązał organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M.K. w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. Przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), dalej przepisy wprowadzające, i art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947), dalej ustawa o KAS, poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną, choć w niniejszej sprawie organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej i tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji, 2/ art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających, poprzez jego zastosowanie w sprawie i rozpoznanie skargi, choć skarga winna była być odrzucona, bowiem obowiązujące przepisy prawa w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie dają podstaw do wydania decyzji zaskarżalnej na podstawie art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a., 3/ art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, przez jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że Sąd może nakazać obok wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego ewentualne przedstawienie propozycji służby bądź pracy skarżącemu, podczas gdy termin materialny z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających upłynął, a z jego upływem ustawa wiąże określony skutek prawny - wygaśnięcie stosunku służbowego, co zaistniało z dniem 31 sierpnia 2018 r.; II. Przepisów prawa materialnego tj. 1/ art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS przez błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, podczas gdy stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, a jedynie stanowią o zrównaniu sytuacji prawnej funkcjonariuszy zwolnionych ze służby na podstawie przepisów ustawy o KAS z tymi, których stosunek służby wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, w zakresie skutków tego zwolnienia, a nie formy, w jakiej owo zwolnienie powinno nastąpić. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł, na podstawie art. 189 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie składający skargę kasacyjną organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstaw wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stan faktyczny w niniejszej sprawie przedstawiał się następująco. Skarżący zaczął pełnić służbę w Urzędzie Celnym w P. w dniu [...] sierpnia 1993 r. Do lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w P. na stanowisku Starszego Specjalisty Służby Celnej w stopniu Aspiranta Celnego. Po wejściu w życie ustawy o KAS skarżący nie otrzymał propozycji pełnienia służby ani zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, w związku z czym jego stosunek służby wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. W odpowiedzi organ, postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Skarżący wniósł zażalenie od powyższego postanowienia, a następnie ponaglenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R., wyjaśniając, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki do zwolnienia skarżącego ze służby, a zatem brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym zakresie. Wobec powyższego skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając organowi brak wydania wobec niego decyzji o zwolnieniu ze służby, w sytuacji zwolnienia go ze służby w trybie przekształceń w KAS. Stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W niniejszej sprawie skarżący, będący funkcjonariuszem, nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W myśl art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei stosownie do art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Ustęp 6 art. 276 stanowi zaś, że od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 31 lipca 2019 r., I OPS 1/19, Naczelny Sąd Administracyjny zajął niebudzące wątpliwości stanowisko odnośnie do kwestii wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających). Naczelny Sąd Administracyjny uznał mianowicie, że w takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby, a podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R., w sytuacji nieprzedstawienia skarżącemu funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby, powinien wydać decyzję o zwolnieniu ze służby. Okoliczność, że decyzja taka miałaby charakter wyłącznie deklaratoryjny, wobec wygaśnięcia w takiej sytuacji stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających, nie oznacza, że organ zwolniony jest z obowiązku jej wydania, a sama decyzja nie podlega kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że organ, nie wydając decyzji, pozostaje w bezczynności. Nie naruszył tym samym art. 149 § 1 pkt 1 i 3, zobowiązując organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.