I GZ 306/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 444/18 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [...] na czynność Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie wypłacenia dotacji w zaniżonej wysokości postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 444/18 odrzucił skargę [...] na czynność Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie wypłacenia dotacji w zaniżonej wysokości w roku 2016 i 2017. Z uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia: Pełnomocnik [...] (skarżącej) dniu 7 czerwca 2018 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) złożył za pośrednictwem Burmistrza Miasta Z. skargę na czynność dotyczącą wypłacenia w zaniżonej wysokości w 2016 r. i 2017 r. dotacji dla niepublicznego przedszkola prowadzonego przez skarżącą. Strona wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz stosownych kwot: tytułem niewypłaconej w należnej wysokości dotacji za 2016 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie oraz tytułem niewypłaconej dotacji na ucznia niepełnosprawnego za październik, listopad i grudzień 2017 r. z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Sąd I instancji – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę. W uzasadnieniu WSA w pierwszej kolejności rozważył kwestię dopuszczalności skargi. W tej mierze wskazał na przepis art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203; dalej: ufzo). Zgodnie z tym przepisem, czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sprawy z zakresu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w cytowanej regulacji należą do kognicji sądów administracyjnych. W stanie prawnym obowiązującym w 2017 r. dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w sprawach dotyczących przyznania dotacji m.in. dla niepublicznych przedszkoli wynikała wprost z przepisu art. 90 ust. 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198 ze zm. ; dalej: uso). Przepis ten obowiązywał od 1 stycznia 2017 r. i utracił moc z dniem 1 stycznia 2018 r. Jego brzmienie przewidywało, że przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W latach poprzednich z kolei brak było wyraźnej podstawy prawnej wskazującej na dopuszczalność drogi sądowej przed sądami administracyjnymi w tego typu sprawach, niemniej jednak orzecznictwo sądowe uznawało czynność organu wykonawczego mającą na celu obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej, jako czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlegającą kontroli sądów administracyjnych. Wobec powyższego zaskarżona czynność organu wykonawczego gminy podlega kognicji sądów administracyjnych. W ocenie WSA powodem odrzucenia skargi było jej złożenie z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Z akt sprawy wynika, iż dotacja za 2016 r. została przekazana na rachunek bankowy przedszkola w dniu 9 grudnia 2016 r. Z kolei dotacje za październik, listopad i grudzień 2017 r. wypłacono odpowiednio 10 października 2017 r., 10 listopada 2017 r. i 7 grudnia 2017 r. Wobec powyższego skarżąca dowiedziała się o czynnościach przekazania dotacji (w niepełnej jej zdaniem wysokości) w dniach 9 grudnia 2016 r. (w odniesieniu do dotacji za 2016 r.) i 10 października 2017 r. (w odniesieniu do niewypłaconej dotacji na niepełnosprawnego ucznia za 2017 r.). W związku z tym składając w dniu 7 czerwca 2018 r. skargę, skarżąca uchybiła trzydziestodniowemu terminowi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdził brak podstaw do uznania, że uchybienie wskazanemu terminowi nastąpiło bez winy skarżącej. W zażaleniu skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie zaskarżonego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Względnie skarżąca wniosła o zmianę uzasadnienia postanowienia i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z tego względu, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania zażaleniowego. Zażalenie dotyczy uzasadnienia postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi ze względu na niedopuszczalności jej wniesienia; - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi ze względu na uznanie, że skarga w kształcie, w jakim została sformułowana, to jest o zasądzenie od organu roszczenia pieniężnego (wskazanych kwot pieniężnych), dotyczy czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego; - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w ten sposób, iż Sąd nie odrzucił skargi z tego względu, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 47 ufzo poprzez brak rozpatrzenia skargi w zakresie wskazanym w skardze, tj. w zakresie zasądzenia od organu wskazanych kwot pieniężnych ze względu na wypłacenie dotacji w zaniżonej wysokości; - art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu do skargi wniesionej o zapłatę, a nie na czynność ustalenia kwoty dotacji czy wypłaty zaniżonej kwoty dotacji; Naruszenia powyższe spowodowały istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że Sąd odrzucił skargę ze względu na przekroczenie terminu do jej wniesienia, podczas gdy powinien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz brak zastosowania: - art. 47 ufzo zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że na podstawie tych przepisów dopuszczalne jest wniesienie skargi o zasądzenie roszczenia pieniężnego z tytułu niewypłaconej w pełnej wysokości dotacji; - art. 47 ufzo w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tych przepisów do stanu faktycznego i prawnego z lat, gdy przepis art. 47 ufzo jeszcze nie obowiązywał. Argumentację na poparcie podniesionych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Na wstępie podkreślenia wymaga, że w piśmiennictwie wskazuje się, na usystematyzowanie kolejności badania skargi. Powyższe musi być przestrzegane przez Sąd. Jest to czynność wieloelementowa, na którą składają się: 1) ustalenie, czy skarga do sądu administracyjnego została wniesiona; 2) badanie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego pod względem przedmiotowym, a następnie podmiotowym; 3) badanie spełnienia warunków formalnych skargi (terminu, wymogów co do treści skargi, uiszczenia wpisu). Sąd nie może odrzucić skargi do sądu administracyjnego z przyczyny uchybienia terminu czy nieuiszczenia wpisu, skoro skarga jest niedopuszczalna z powodu braku drogi sądowej w sprawie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych. Warszawa 2009, s. 129). W okolicznościach niniejszej sprawy należało stwierdzić, że wydając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji zajął stanowisko co do posiadania uprawnienia do dokonania kontroli legalności zaskarżonej czynności, co było konieczne, gdyż kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę aktywności organów administracji publicznej wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 p.p.s.a. Powyższe nie stoi w sprzeczności z tym, że zasadniczą przyczyną odrzucenia skargi strony było uchybienie terminowi do jej wniesienia. Okoliczność ta czyniła skargę niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wobec tego ocena uwag poczynionych przez Sąd I instancji na marginesie wywodu, na czym koncentruje się argumentacja zażalenia, a dotyczących kognicji sądu administracyjnego w sprawach dotacji została poczyniona poprawnie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu, na podstawie art. 197 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 184 p.p.s.a.