I OSK 172/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędzia NSA Marian Wolanin, , po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 188/18 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 188/18 oddalił skargę J. P. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...], działając na podstawie art. 97 ust. 5 i art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.) oraz § 5 i § 7 ust 1 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem MSWiA z 28 czerwca 2002 r., orzekł o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] kwietnia 2015 r. do [...] stycznia 2016 r. w łącznej kwocie brutto 3.743,70 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż policjantka wraz z mężem i dwójką dzieci obecnie zamieszkuje w lokalu, który położony jest w budynku mieszkalnym, jednorodzinnym dwulokalowym, w którym znajduje się 6 izb o powierzchni użytkowej według projektu architektonicznego 164,9 m2. Budynek składa się z 6 pokoi o łącznej powierzchni mieszkalnej według projektu architektonicznego 86,5 m2. Nadto w dzienniku budowy nr [...] tom I zapisano, że w dniu [...] lutego 2011 r. wykonano przyłącze do szamba szczelnego, jak również zgodnie z dziennikiem budowy nr [...] tom II, wykonane zostały: w dniach: 25 - 27 kwietnia 2012 r. instalacja kanalizacyjna i wodna, 27 – 29 maja 2012 r. instalacja elektryczna (odebrana w dniu 7 września 2015 r.) wewnątrz budynku oraz instalacja gazowa, w dniu 10 lipca 2012 r. zakończono montaż instalacji centralnego ogrzewania, w dniu 15 listopada 2012 r. wykonano przyłącze wodne do budynku, w dniu 20 lipca 2013 r. zainstalowano piec centralnego ogrzewania oraz grzejniki, w dniu 7 kwietnia 2015 r. wykonano montaż białego sprzętu w łazience na parterze budynku. Z dziennika budowy nr [...] wynika, że 28 maja 2015 r. w parterze budynku założono parapety i stolarkę drzwiową wewnątrz oraz że przystąpiono do wykonywania okładzin podłogowych. W dniu 21 lipca 2015 r. wykonano okładziny podłogowe parteru i przystąpiono do montażu GK na poddaszu. W dniu 26 listopada 2015 r. wpisana jest ostatnia informacja, że powyższe roboty wykonano i rozpoczęto montaż armatur w łazience na poddaszu. Dalej organ I instancji przytoczył brzmienie § 5 i § 7 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. i wskazał, że policjantka drogą służbową powiadomiła przełożonego, że co najmniej od 15 października 2014 r. zamieszkuje w [...] przy ul. [...][...]. Jednak z akt sprawy wynika, że w dniu 7 kwietnia 2015 r. w łazience na parterze budynku został zamontowany biały sprzęt, zatem od 8 kwietnia 2015 r. policjantka posiadała lokal mieszkalny w budynku wykonywanym tzw. systemem gospodarczym, który nadawał się do zamieszkiwania. W konsekwencji organ I instancji uznał, że ww. data jest wiążąca do zwrotu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Po rozpoznaniu odwołania strony Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] cofnął skarżącej uprawnienia do pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w stawce wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., a Komendant Stołeczny Policji decyzją nr [...] z [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazane decyzje zostały poddane kontroli sądowej, w wyniku której zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1334/16 oddalający skargę J. P. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji był w tej sytuacji zobligowany do wydania decyzji, którą nakazał stronie zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] kwietnia 2015 r. do [...] stycznia 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, art. 78 i 80 k.p.a. poprzez nie ustalenie daty, w jakiej przeprowadziła się wraz z rodziną do budynku w budowie, co doprowadziło do wadliwego ustalenia przez organ I instancji, za jaki okres zobowiązana jest do zwrotu wypłaconego jej świadczenia. Wyjaśniła, że w dniu 8 kwietnia 2015 r. nie zamieszkiwała w budynku, w którym przebywa obecnie i którego dotyczy zapis w dzienniku budowy z 8 kwietnia 2015 r. dotyczący białego montażu. Wskazała, że gdyby został przeprowadzony powołany przez nią dowód, organ wydający zaskarżoną decyzję ustaliłby, że raportem z 14 października 2014 r. poinformowała organ I instancji, o zamieszkiwaniu w budynku znajdującym się na tej samej nieruchomości, przeznaczonym do rozbiórki, w którym zamieszkiwała do 27 czerwca 2015 r. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie, bez znaczenia jest data, w jakiej zamontowany został biały montaż w budynku znajdującym się w budowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wyjaśnił, że przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była decyzja Komendanta Stołecznego Policji z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] września 2017 r. nr [...] o zwrocie pobranego przez skarżącą równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w łącznej kwocie 3.743,70 zł za okres od [...] kwietnia 2015 r. do [...] stycznia 2016 r. Regulacja dotycząca wskazanego powyżej zagadnienia znalazła się w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 7 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., wydanego na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Stosownie do § 7 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku: 1) nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość; 2) uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. Z kolei zgodnie z § 5 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo jego wysokość. Sąd zauważył, że wydana w tym trybie decyzja, której podstawą jest zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w pkt 1 lub 2 § 7 ma charakter deklaratoryjny, bowiem nie tworzy ani nie zmienia istniejącego stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdza, że skutek taki nastąpił z mocy prawa w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Zatem decyzja wydana w tym trybie może wywoływać skutki wstecz (ex tunc). Z materiału dowodowego zebranego w sprawie bezspornie wynika, że Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z [...] lutego 2016 r. [...] cofnął skarżącej uprawnienia do pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w stawce wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., a Komendant Stołeczny Policji decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Wskazane decyzje zostały poddane kontroli sądowej, w wyniku której zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1334/16 oddalający skargę skarżącej na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z [...] maja 2016 r. W tej sytuacji kwestia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego nie była przedmiotem sporu. Istota sporu sprowadzała się do ustalenia za jaki okres i w jakiej wysokości skarżąca jest obowiązana zwrócić nienależnie pobrane świadczenie. Jak bowiem podniosła skarżąca, błędnie został ustalony okres za jaki jest zobowiązana do zwrotu wypłaconego świadczenia, gdyż w dniu 8 kwietnia 2015 r. nie zamieszkiwała jeszcze w budynku będącym w budowie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustalony przez organy orzekające stan faktyczny uprawniał do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a okoliczności podnoszone w skardze nie mogły spowodować jej uwzględnienia w świetle regulacji wynikającej z § 7 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. Organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, że skoro już 7 kwietnia 2015 r. w łazience na parterze lokalu zamontowano tzw. biały sprzęt, to od dnia następnego, tj. 8 kwietnia 2015 r., skarżąca posiadała lokal mieszkalny w budynku wykonywanym tzw. systemem gospodarczym. Przedmiotowy lokal w ww. dacie nadawał się już do zamieszkania, bowiem był zaopatrzony w instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną oraz centralnego ogrzewania. Lokal ten zabezpieczał więc potrzeby mieszkaniowe skarżącej i jej rodziny, w rozumieniu art. 92 ustawy o Policji. Powyższe znajduje również potwierdzenie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1334/16 oddalającym skargę skarżącej na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z [...] maja 2016 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W orzeczeniu tym Sąd zauważył, że "(...) z ustaleń Komendanta Rejonowego Policji [...] wynika ponadto, że w budynku tym, pomimo braku jego formalnego odbioru przez właściwe organy nadzoru budowlanego, znajduje się stosowna infrastruktura, w tym m.in. podłączone media, które umożliwiają stronie skarżącej na normalne zamieszkiwanie wraz z rodziną (...)". Nadto Sąd uznał wówczas, że "(...) skoro - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - fakt posiadania przez skarżącą lokalu mieszkalnego w budynku wykonywanym tzw. systemem gospodarczym, który nadaje się do zamieszkiwania (budynek posiada instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną oraz centralnego ogrzewania) i w którym funkcjonariusz mieszka co najmniej od wakacji 2015 r. z rodziną nie budzi wątpliwości, to ów lokal mieszkalny zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza, w rozumieniu art. 92 ustawy o Policji (...)". W ocenie WSA w Warszawie w przedmiotowej sprawie, zasadnie organy Policji uznały, że data wykonania białego montażu w łazience, tj. 7 kwietnia 2015 r., co wynika z zapisów w dzienniku budowy, jest datą wiążącą do zwrotu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Niewątpliwie bowiem od następnego dnia od ww. daty skarżąca posiadała lokal mieszkalny w budynku wykonywanym tzw. systemem gospodarczym, który nadawał się do zamieszkiwania. Fakt zaś późniejszego zamieszkania przez skarżącą i jej rodzinę w tymże budynku nie może wpłynąć na prawidłowe oznaczenie przez organy orzekające okresu za jaki skarżąca jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz kwoty jaką jest zobowiązana zwrócić. Tym samym zarzuty skargi w tym zakresie zostały uznane za niezasadne. Zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 7 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., dochowując przy tym wymogów określonych przepisami art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesiono o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podniesiony został zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w zaskarżonym wyroku, tj. art. 92 ustawy o Policji w zw. z § 7, § 5 i § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w zw. z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zamontowanie białego montażu w łazience budynku jest okolicznością mającą wpływ na otrzymanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W konsekwencji błędnie uznano, że skarżąca od dnia następnego po wykonaniu białego montażu w łazience miała obowiązek o tej okoliczności zawiadomić organ, co doprowadziło do nieuprawnionej konstatacji, że od dnia 8 kwietnia 2015 r. nienależnie pobierała równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie, że skarżąca nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie, ponieważ nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością, wskazane w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej. Oceniając te zarzuty, należało je uznać za nieusprawiedliwione. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust.1 ustawy o Policji w zw. z § 7, § 5 i § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w zw. z art. 54 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zamontowanie białego montażu w łazience budynku jest okolicznością mającą wpływ na otrzymanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Artykuł 92 stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej i jest to jedyna regulacja dotycząca kwestii prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Szczegółowe zasady w tej materii normuje rozporządzenie, wydane na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy. To jego przepisy budują przesłanki przyznawania lub odmowy przyznania równoważnika, jego wysokości, dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, a także sytuacji dotyczących cofnięcia uprawnień do równoważnika oraz zwrotu wypłaconego równoważnika. Kluczowe dla przedmiotowej sprawy jest wydanie w sprawie decyzji przez Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. o cofnięciu skarżącej uprawnienia do pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Komendanta Stołecznego Policji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę J. P. Podstawą zwrotu równoważnika jest jego nienależne pobranie na skutek niepoinformowania o zmianach w sytuacji mieszkaniowej lub podanie nieprawdziwych danych w oświadczeniu o tej sytuacji. Jako przesłanki zwrotu wypłaconego równoważnika § 7 rozporządzenia podaje nienależne jego pobranie na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podanie nieprawdziwych danych w oświadczeniu o przyznaniu równoważnika. Ustalenie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje na podstawie oświadczenia policjanta § 3 rozporządzenia i ma on obowiązek niezwłocznego zawiadomienia o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do równoważnika, przez złożenie nowego oświadczenia - § 5 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że policjantka posiadała lokal mieszkalny o standardzie umożliwiającym zamieszkiwanie i to od co najmniej wakacji 2015 r. i stąd w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. WSA w Warszawie uznał, że cofnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego było zasadne. Organy nie mogły w tej sprawie naruszyć art. 54 Prawa budowlanego, gdyż artykuł ten nie był w sprawie stosowany. Regulacja przedstawiona w niniejszej sprawie w art. 92 ustawy o Policji oraz w przepisach rozporządzenia jest wyczerpujące i nie ma potrzeby sięgania do przepisów prawa budowlanego. Byłaby bowiem trudną do zaakceptowania sytuacja, w której policjantka zamieszkiwałaby w lokalu, a jednocześnie nadal otrzymywałaby równoważnik z tego powodu, że nie nastąpiło formalne zawiadomienie organu budowlanego o zakończeniu budowy. WSA w Warszawie dokonał prawidłowej kontroli decyzji o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego. Ostateczną decyzją z [...] maja 2016 r. został cofnięty J. P. równoważnik pieniężny za brak lokalu. Z decyzji o cofnięciu uprawnień wynikało, że równoważnik był nienależny od 8 kwietnia 2015 r. wobec tego, że budynek był gotowy do zamieszkania, co zostało ustalone przez Komendanta Rejonowego Policji. Jednak skarżąca kasacyjnie nadal pobierała równoważnik, choć brak było już do niego uprawnienia z uwagi na zmianę sytuacji mieszkaniowej, o której mowa w § 6 pkt 4 rozporządzenia. Pociągało to za sobą konieczność żądania jego zwrotu z przyczyny wskazanej w § 7 pkt 1 rozporządzenia. Zatem decyzja o zwrocie równoważnika była konsekwencją ostateczności decyzji o cofnięciu uprawnienia do niego. Nie można zatem zarzucić ani organom, ani Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie § 7 rozporządzenia, gdyż został on prawidłowo zastosowany. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.