IV SAB/Wa 202/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi Akademii [...] w K. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2014 r.; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji, o której mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Skarżącego kwotę 100,00 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5. w pozostałym zakresie oddala skargę. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Kanclerz H. Z. reprezentujący [...] im. [...] w K. (zwany dalej skarżącym lub [...]) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w zakresie prowadzenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "Przebudowa linii kolejowej nr [...] - stacja [...] (km 62,400 - 65,400 linii nr [...]) - Obiekt [...], realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego: Modernizacja linii kolejowej [...], etap II, odcinek Z. – K. – K.. Stan sprawy, poprzedzający wniesienie przez skarżącego wskazanej wyżej skargi do Sądu, przedstawia się w następujący sposób: Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. zmienionym i uzupełnionym w trakcie prowadzonego postępowania, spółka [...] S.A. z siedzibą w W. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pod nazwą: "Przebudowa linii kolejowej nr [...], stacja [...] (km 62,400 - 65,400 linii nr [...]) obiekt [...], realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego: "Modernizacja linii kolejowej [...], etap II, odcinek Z. – K. – K.". Inwestor wniósł jednocześnie o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy. Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] wydał w dniu [...] listopada 2014 r. decyzję Nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji ww. linii kolejowej i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołań Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] maja 2015 r., znak: [...] uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie min. przez [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2505/15 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 638/17, oddalił skargę kasacyjną [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2505/15. W dniu [...] października 2017 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2505/15. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] wezwała Ministra Infrastruktury i Budownictwa do usunięcia naruszenia prawa zaistniałego wskutek bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...]. W dniu [...] marca 2018 r. [...] złożyła do Sądu za pośrednictwem Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie ww. postępowania odwoławczego. [...] wniosła o: uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ II instancji lub jego bezczynność, zobowiązanie organu odwoławczego do niezwłocznego wydania aktu lub dokonania czynności, do jakiej organ jest prawem zobowiązany, w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wydanego wyroku, zasądzenie od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania, w tym dojazdu przedstawiciela [...] do sądu. [...] wskazała, że organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę w ustawowym terminie 21 dni, tymczasem - pomimo iż sprawa jest rozpatrywana ponownie (po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzedniej decyzji) - ustawowy termin został przekroczony kilkukrotnie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podał, iż decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] rozpoznał odwołanie i wydał decyzję uchylającą w części i orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], kończąc tym samym postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału wskazuje na zasadność skargi w zakresie bezczynności organu. Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na przewlekłość albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa, w myśl art. 37 k.p.a. W rozpoznawanym przypadku czyniło zadość temu wymaganiu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione przez skarżącego 31 stycznia 2018 r. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie są sporne. Jak wynika z akt administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2505/15 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W dniu [...] października 2017 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2505/15 wraz z aktami sprawy. Przed wydaniem decyzji organ II instancji: pismem z dnia [...] października 2017 r H. Z. - Kanclerza [...], do usunięcia braku formalnego pisma z dnia [...] października 2017 r. (stanowiącego uzupełnienie odwołania od decyzji Wojewody [...]) poprzez jego własnoręczne podpisanie, pismem z dnia [...] października 2017 r wezwał adw. J. W. - pełnomocnika spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., do przedłożenia dokumentów potwierdzających, iż ww. spółka posiada tytuł prawny do działek nr [...] i [...] z obrębu [...] K. oraz do działek nr [...] , [...] i [...] z obrębu [...] K., pismem z dnia [...] października 2017 r., znak: zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przesłanie pełnych wypisów z ewidencji gruntów dla działek nr [...] , [...] i [...] z obrębu [...] K., pismem z dnia [...] grudnia 2017 r przekazał spółce [...] S.A. z siedzibą w W. kopię pisma - Kanclerza [...] z dnia [...] października 2017 r., pismem z dnia [...] grudnia 2017 r wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy z uwagi na konieczność oczekiwania na odpowiedź inwestora na wezwanie z dnia [...] grudnia 2017 r., (w dniu [...] grudnia 2017 r. inwestor zwrócił się o wydłużenie terminu do udzielenia odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie), pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., przekazał - Kanclerzowi [...], kopię pisma z dnia [...] grudnia 2017 r. zawierającego stanowisko inwestora w zakresie zarzutów podniesionych w piśmie z dnia [...] października 2017 r., - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Wojewody [...], pismem z dnia [...] lutego 2018 r. przekazał pełnomocnikowi inwestora kopię pisma Kanclerza [...], z dnia [...] stycznia 2018 r. i wezwał do wypowiedzenia się w sprawie podniesionych w nim zarzutów w przedmiocie lokalizacji inwestycji; z uwagi na powyższe Minister Inwestycji i Rozwoju wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy, w dniu [...] lutego 2018 r. do siedziby organu odwoławczego wpłynęło pismo J. D. (współwłaścicielki działek nr [...] i [...] obręb [...] K.) z dnia [...] lutego 2018 r. informujące o śmierci A. D., pismem z dnia [...] marca 2018 r., Minister Inwestycji i Rozwoju zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] w K. [...] Wydział Cywilny o przekazanie odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. D. będącym stroną ww. postępowania odwoławczego, co do której strony Minister Inwestycji i Rozwoju powziął wiadomość o jej śmierci. W tym miejscu należy przede wszystkim wyjaśnić, że sąd podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jednocześnie działając na podstawie powołanego powyżej art. 149 § 1 sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach strony. W sytuacji zaś wydania przez organ stosownego aktu przed dniem orzekania przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W sprawie niniejszej sytuacja taka ma miejsce. Jak wynika z akt sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju (następca Ministra Infrastruktury i Budownictwa) decyzją z dnia [...] marca 2018 r. uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Co istotne, choć decyzja została wydana przed wniesieniem skargi, to jednak została doręczona stronie skarżącej dopiero [...] marca 2018 r. Oznacza to, że wniesienie skargi nie było niezasadne. Wydanie przez organ decyzji nie zwalnia sądu od orzekania, czy organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, a jeśli tak to czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Zawarty w zdaniu drugim art. 149 § 1 ppsa, zwrot "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany. Analizując zgromadzony w aktach materiał dowodowy, sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy mieć na uwadze, że organ od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem z sądu dokonywał w tej sprawie czynności, które były uzasadnione i nie prowadziły do celowego wydłużania postępowania. Organ zwracał się do stron o wyjaśnienie pewnych kwestii jak posiadanie tytułu prawnego do działek czy podejmował działania w celu uzyskania stanowiska inwestora wobec zgłaszanych zarzutów dotyczących proponowanego przebiegu linii kolejowej. Rolą organu było jednak skoncentrowanie tych działań bez szkody dla szybkości postępowania. Tymczasem na dalszym etapie tego postępowania organ skoncentrował się głównie na przekazywaniu pism między stronami i oczekiwaniem na zajęcie stanowiska. Gospodarzem postępowania jest organ i jego zadaniem jest takie zorganizowanie toku postępowania, by poznanie stanowisk stron, z którego to prawa mogą skorzystać, nie powodowało przedłużenia postępowania. Trzeba podkreślić, że w tej sprawie organ po raz drugi analizował przesłanki umożliwiające wydanie decyzji. Ostatecznie po ponagleniu Minister Inwestycji i Rozwoju wydał decyzję. W ocenie Sądu, podawane przez organ powody nierozpoznania sprawy w ustawowym terminie nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu. Reasumując w ocenie Sądu organ postąpił wbrew zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż organ nie reagował w żaden sposób na pisma pełnomocnika skarżącego, nie udzielał mu odpowiedzi, nie wyjaśniał przyczyn zwłoki. W ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Argumentacja organu skłoniła jednakże Sąd do odstąpienia od stwierdzenia kwalifikowanej formy bezczynności. Stąd też Sąd stwierdza, że mimo iż w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność, to nie miała ona charakteru rażącego. Organ w istocie występował do inwestora o zajęcie stanowiska wobec zgłaszanych zarzutów, mając na uwadze nie tylko interes wnioskodawcy, ale w dbałości o interes stron postępowania. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 119 pkt 4 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach 1,2,3 i 5 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 powołanej ustawy.