II OSK 2456/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 311/16 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wyrokiem z 11 maja 2016 r., sygn. II SA/Kr 311/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy: I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądził od SKO w [...] na rzecz skarżącego S. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W postanowieniu z [...] stycznia 2016 r. działając na podstawie art. 152 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, SKO w [...] po rozpatrzeniu wniosku S. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem SKO w [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...] o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2012 r. Nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i stacją transformatorową na działce nr [...] P. wraz z wjazdem na działce nr [...] obr. j.w. przy ul. J. w K. oraz o umorzeniu postępowania w zakresie budowy wjazdu na części działki nr [...]" utrzymanej w mocy w decyzji SKO w [...] z [...] maja 2012 r. znak: [...], utrzymało w mocy postanowienie SKO w [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w decyzji z [...] maja 2012 r. znak: [...], SKO w [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2012 r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i stacją transformatorową na działce nr [...] wraz z wjazdem na działce nr [...] obr. j.w. przy ul. J. w K. oraz o umorzeniu postępowania w zakresie budowy wjazdu na części działki nr [...]". W dniu 3 września 2015 r. S. B. złożył w Urzędzie Miasta [...] wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2012 r. Nr [...], a także ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] przenoszącą powyższą decyzję na rzecz "M." Sp. z o.o. z siedzibą w K.. W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w postępowaniu wznowionym, zasadne jest wstrzymanie jej wykonania. Następnie w postanowieniu z [...] listopada 2015 r. znak: [...] SKO w [...] orzekło o wznowieniu postępowania w sprawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). W piśmie z 22 października 2015 r. S. B. zwrócił się do SKO w [...] o przyspieszenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzjami oraz o wstrzymanie wykonania ww. decyzji, z uwagi na fakt rozpoczęcia budowy i prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w postępowaniu wznowionym. SKO w [...] w postanowieniu z [...] listopada 2015 r. nr [...] odmówiło wstrzymania wykonalności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2012 r. Nr [...]. Powołano podstawę prawną rozstrzygnięcia. Stwierdzono, że dokonana wstępna analiza akt sprawy - w ocenie orzekającego składu Kolegium - nie wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji SKO w [...] z [...] maja 2012 r. znak [...] w wyniku wznowienia postępowania, stąd też brak jest podstaw do wstrzymania wykonania wyżej opisanych decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowy terminie złożył S. B.. W uzasadnieniu podniesiono, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Kolegium z [...] maja 2012 r. nr [...], a skoro tak, to przesłanki wstrzymania wykonania decyzji określone w art. 152 § 1 k.p.a. zostały spełnione. SKO w [...], po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zebranym w aktach sprawy w postanowieniu z [...] stycznia 2016 r. wskazało, że zaskarżone postanowienie Kolegium z [...] listopada 2015 r. jest prawidłowe i należało orzec o jego utrzymaniu w mocy. Od postanowienia SKO w [...] z [...] stycznia 2016 r. S. B. złożył skargę do Sądu I instancji, wnosząc o uchylenie tego postanowienia i zarzucając naruszenie regulacji art. 127 § 3 k.p.a. poprzez faktyczny brak ponownego rozpoznania sprawy, w tym w szczególności powtórnej analizy jego stanowiska dotyczącego odwoływania się w piśmie do treści decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie stanowiska SKO w [...] dotyczącego małego prawdopodobieństwa wznowienia postępowania w trybie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie regulacji art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia SKO oddalającego jego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 11 maja 2016 r., sygn. II SA/Kr 311/16 wskazał, że interpretacja art. 152 § 1 k.p.a. winna mieć charakter ścieśniający, słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie nie zbadały przesłanek wznowieniowych wynikających z art. 145 § 1 k.p.a., które mogły mieć wpływ na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji na skutek wznowienia postępowania. Tym samym, ustalenia organów nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych postanowień z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia miały istotny wpływ na sposób orzekania. W skardze kasacyjnej M. Sp. z o.o. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. B. B. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości. I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na bezzasadnym przyjęciu, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy podlega wykonaniu, a tym samym bezzasadnym uznaniu za możliwe orzeczenia w stosunku do niej wstrzymania wykonania; 2. art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., polegające na bezzasadnym przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie – dotyczącej wstrzymania nie podlegającej wykonaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - istniała potrzeba rozpatrywania przesłanek wznowieniowych i dokonywania oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na jego błędnym zastosowaniu i uwzględnieniu skargi - mimo powyżej wskazanych uchybień - zamiast jej oddalenia; Zarzucając powyższe, wniesiono o: II. Rozpoznanie sprawy na rozprawie; III. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozstrzygnięcie nakazujące wstrzymanie wykonania decyzji ze swej istoty niewykonalnej było bowiem od początku bezprzedmiotowe i tym samym pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Według skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dopuścił się ponadto naruszenia art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1-8 k.p.a., polegającego na bezzasadnym przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie - dotyczącej wstrzymania nie podlegającej wykonaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - istniała potrzeba rozpatrywania przesłanek wznowieniowych i dokonywania oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, rzekomy brak oceny przez SKO w [...] przesłanek wznowieniowych stał się główną przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji postanowienia tego organu oraz poprzedzającego go postanowienia. Przesłanki wznowieniowe były natomiast analizowane przez SKO w osobnym merytorycznym postępowaniu, którego przedmiotem była ocena zasadności wznowienia postępowania. W piśmie z 25 lipca 2016 r. S. B. działając w imieniu własnym przedstawił odpowiedź na skargę kasacyjną i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano jedną podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 3 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie może łącznie naruszyć przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. Pierwsza z wspomnianych norm prawnych przewiduje uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Druga zaś stanowi podstawę do oddalenia skargi. Są to zatem przeciwstawne unormowania prawne. Zatem można jedynie zarzucać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie uwzględniając skargi pomimo występowania w toku postępowania uchybień prawa procesowego, bądź też zarzucać naruszenie art. 151p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi. Sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (patrz: uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Zgodnie z art. 152 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Analiza tego unormowania wskazuje na to, że w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi skuteczne wznowienie postępowania, a w jego wyniku dojść może do uchylenia decyzji. Zawarta w art. 152 § 1 k.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tą stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 1931/13, posłużenie się w art. 152 § 1 k.p.a. terminem "prawdopodobieństwa" nie można utożsamiać z terminami "udowodnienie" czy "uprawdopodobnienie". Zróżnicowanie terminologiczne pozwala na sformułowanie wniosku, że nie ma podstaw do wymagania od organu chociażby uproszczonego dowodzenia o skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako możliwość wystąpienia ww. skutku w podanych warunkach. Wymaga to szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ powinien zatem ocenić czy istnieje szansa względnie ryzyko związane z uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe organ wydaje w wyniku analizy dostępnych na tym etapie postępowania okoliczności, głównie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie jedynie ocenia, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Nie oznacza to obowiązku przeprowadzania w tym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego. SKO w [...] w postanowieniu z [...] stycznia 2016 r. wskazało, że wstępna analiza akt sprawy nie wskazywała na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji SKO w [...] z [...] maja 2012 r. w wyniku wznowienia postępowania. Rozpoznawana w tak zakreślonej kognicji skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zasadnym okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. poprzez wadliwe uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy rozstrzygając wniosek o wstrzymanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i stacją transformatorową na działce nr [...] wraz z wjazdem na działce nr [...] obr. j.w. przy ul. J. w K. oraz o umorzeniu postępowania w zakresie budowy wjazdu na części działki nr [...]" nie naruszyły wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej. W tym stanie sprawy, uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.