II OSK 746/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 696/18 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 696/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę S. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 27 kwietnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. S. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) przepisu § 207 ust 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego niezastosowanie, podczas gdy w rozpoznawanym przypadku użytkowany budynek na działce nr ... należy uznać za zagrażający życiu ludzi, a więc przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego mają zastosowane w przedmiotowej sprawie b) art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i nienałożenie na uczestnika D. P. obowiązku likwidacji otworów okiennych w budynku usytuowanym na działce nr ..., w sytuacji gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że istnieją ku temu przesłanki i konieczne jest nałożenie na inwestora obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem i sprawdzenie jego wykonania. c) przepisu § 12 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. 1980.17.62), polegające na jego niezastosowaniu, mimo że w czasie budowy domu na działce ..., działka nr ... była zagospodarowana, nieuprawnione było więc posadowienie budynku na działce nr ... w odległości niespełna 4 metrów od granicy działki, a tym samym budynek usytuowany na działce nr ... nie spełnia wymagań technicznych i wybudowany został sprzecznie z przepisami prawa. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; b) art. 77 § 1 k.p.a. przez uchylenie się przez organ odwoławczy od przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania dowodowego, nieuchylenie skargi pomimo, że P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył powyższy przepis i nie wyjaśnił wszechstronnie stanu faktyczny sprawy; c) z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo, że P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, tj. nieprawidłowo zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy; niedopuszczenie z urzędu dowodu z opinii biegłego w zakresie istnienia bądź nie zagrożenia pożarowego w związku z właściwościami i usytuowaniem budynku na działce nr ...; d) art. 8 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo że została naruszona zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; e) art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80, 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana bez dokonania rzeczywistego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej istotnych okoliczności, zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz wnikliwej oceny zarzutów zawartych w odwołaniach, zaniechania uzupełnienia materiału dowodowego o kwestie związane z usytuowaniem i użytkowaniem budynku na działce nr ..., bezpieczeństwem pożarowym, dokonaniem wyliczenia odległości przedmiotowego budynku od granicy z działką ... zarówno w chwili jego budowy jak i w chwili obecnej; W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania D. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 28 grudnia 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, akceptując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania naprawczego w przedmiocie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego z odstępstwami od pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją z 21 marca 1988 r., zmieniającą pozwolenie z 7 sierpnia 1981 r. Zaznaczyć należy, że kontrolowane decyzje organów obu instancji z 24 października 2017 r. i 27 kwietnia 2018 r. były kolejnymi decyzjami w sprawie, w trakcie której zapadł wyrok WSA z 15 czerwca 2016 r. II SA/Rz 1526/15. W wymienionym wyroku Sąd Wojewódzki przesądził, że zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, bowiem braki w dokumentacji technicznej nie pozwalały na stwierdzenie czy przy sytuowaniu budynku na działce nr ... naruszono odległość względem budynku skarżącego położonego na działce nr .... Jednocześnie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że doszło do zmiany lokalizacji przedmiotowego budynku w zakresie wymogów określonych w pozwoleniu przez zmniejszenie odległości od drogi lokalnej oraz działki nr 976. W dalszym toku postępowania organy nadzoru przeprowadziły dodatkowe czynności wyjaśniające, które pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Weryfikując zebrany materiał dowodowy Sąd Wojewódzki trafnie uznał, że organy obu instancji wykonały wytyczne zawarte we wcześniejszej decyzji kasacyjnej i wyroku z 15 czerwca 2016 r. II SA/Rz 1526/15. Mimo podjętych czynności wyjaśniających nie została w pełni skompletowana dokumentacja techniczna, w szczególności nie pozyskano projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 21 marca 1988 r. Jak zaznaczył Sąd Wojewódzki w samym pozwoleniu nie określono odległości budynku inwestora od działki nr ..., jednak z typowego projektu zatwierdzonego decyzją (typ W12-19) wynikało, że w ścianie budynku usytuowanej od strony budynku skarżącego przewidziano okna dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W takim stanie sprawy zasadnie wywiedziono, że nie można było stwierdzić istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę w zakresie odległości budynku od granicy działki nr ..., skoro nie wynikała ona z treści pozwolenia, a projektu budowlanego nie odnaleziono. Trafnie Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że przy wymiarach budynku objętego pozwoleniem nie było możliwie zachowanie wymaganych odległości, zwłaszcza od strony działki nr .... Sąd Wojewódzki, dostrzegając wadliwości wydanego pozwolenia na budowę, zastrzegł prawidłowo, że w sytuacji gdy nie zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego, to nie można było przypisać inwestorowi samowoli budowlanej w zakresie odstępstwa od wymogu dotyczącego odległości między budynkami znajdującymi się na działkach ... i ..., chociaż obiektywnie nie jest zachowana minimalna odległość określona w § 12 Rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. W rezultacie słusznie przyjął Sąd Wojewódzki, że brak archiwalnej dokumentacji budowlanej narzucał konieczność oceny zgodności wykonanych okien z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w czasie realizacji inwestycji, a konkretnie przepisem § 7 ust. 1 Rozporządzenia z 3 lipca 1980, stanowiącym o obowiązku sytuowania budynku w sposób zapewniający pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi dostęp światła dziennego i słońca. W konsekwencji usprawiedliwiona była również konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że w ustalonych okolicznościach sprawy mimo niezachowania minimalnej odległości okien w przedmiotowym budynku od budynku skarżącego, brak było podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że inwestor wykonał okna w elewacji od strony działki nr ewid. ... nielegalnie. Tym samym nie zachodziła przesłanka do zastosowania w sprawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego i nałożenia na inwestora obowiązku zamurowania okien, czego domagał się skarżący. Stanowisko przyjęte w niniejszej sprawie ma oparcie w orzecznictwie, w którym wyrażono pogląd, że Prawo budowlane nie wprowadza domniemania samowoli tylko dlatego, że inwestor nie jest w stanie po wielu latach udokumentować legalności wykonanych robót budowlanych. Tak więc, aby organ mógł zastosować konsekwencje jakie prawo wiąże z samowolnie zrealizowaną budową należy w sposób jednoznaczny wskazać, w oparciu o istniejące dowody, że samowolne działanie inwestora rzeczywiście miało miejsce (por. wyroki NSA z dnia 21 września 2017 r. II OSK 1290/16, 6 lutego 2016 r. II OSK 1886/14). Z analizy akt administracyjnych nie wynika aby organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania wymienione w podstawie kasacyjnej. Brak możliwości odtworzenia kompletnej dokumentacji projektowej wiązać należy ze stanem zasobów archiwalnych i upływem czasu, a nie zaniechaniem czynności wyjaśniających przez organy nadzoru budowlanego. Zauważyć przy tym należy, że w niniejszej sprawie problem z rozstrzygnięciem sprawy w kierunku oczekiwanym przez skarżącego wiązał się głównie z tym, że pozwolenie na budowę nie zawierało ustaleń gwarantujących prawidłowe usytuowanie spornego budynku, a w szczególności nie określało odległości od działki nr .... Wobec powyższego zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 6,7,8, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. okazały się niezasadne. Niewątpliwie zebrany materiał dowodowy pozwolił organom obu instancji na wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny dawał podstawę do oceny prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Mianowicie Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał w uzasadnieniu wyroku, że wydanie decyzji na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego - mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem - następuje wówczas, gdy organ stwierdzi, że zachodzą okoliczności określone w art. 50 ust. 1, konkretnie w pkt 2, dotyczącym robót budowlanych wykonanych w sposób mogący stanowić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Innymi słowy, warunkiem wstępnym nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest wykazanie, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki, opierając się na ustaleniach organu nadzoru budowlanego, zaakceptował ocenę co do braku zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, uwzględniając w sposób właściwy regulację § 207 ust. 2 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. W rezultacie Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się zaistnienia przesłanki do zastosowania w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 2, co wykluczało wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 lub 2 Prawa budowlanego, a tym samym skutkowało umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowego. Brak w podstawie kasacyjnej zarzutu dotyczącego art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 k.p.a. sprawił, że ocena Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie została podważona. W konsekwencji nieskuteczne okazały się zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów § 207 ust. 2 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., art. 51 ust 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 i 2 Rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6