II OSK 2435/16

Dnia 10 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 96/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 96/16, oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynku handlowo - usługowo - biurowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 z parkingami podziemnymi oraz urządzeń towarzyszących takich jak: parking naziemny, plac zabaw, śmietniki, murki terenowe na działce o nr ewidencyjnym[...] , położonej w [...] przy ul.[...] , pas drogowy: działka nr [...] droga publiczna kategorii gminnej i działka nr [...] - droga wewnętrzna dla obsługi gruntów rolnych. Uzasadniając rozstrzygnięcie powołał się na art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm – dalej: "u.p.z.p."). Stwierdził, że stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar analizowany wyznaczył biorąc pod uwagę, że front działki przylegający do ul. [...] wynosi 28 m, stąd minimalny obszar analizowany obejmuje zasięg 84,0 m wokół granic terenu inwestycji. Ponadto wskazał, że w postępowaniu rozszerzono ten zasięg do ponad 200 m, uwzględniając występujące tu wszystkie obiekty usługowe lub wielorodzinne, dostępne z tej samej drogi publicznej (ul.[...]), a mogące posłużyć jako punkt odniesienia dla proponowanej inwestycji. Po dokonanej ocenie materiałów geodezyjno - kartograficznych organ administracji stwierdził, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie występuje w analizowanym obszarze. Organ I instancji dodał, że w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się cmentarz parafialny oraz miejsca pochówków dokonywanych od 1980 r. na przyległych do niego działkach, należących do Parafii Rzymsko - Katolickiej [...[ (dz. o nr:[...]). Stwierdził ponadto, że warunki sąsiedztwa zabudowy wokół cmentarza reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Prezydent [...] podniósł, że mając na względzie prawidłowe ustalenie granic ochrony sanitarnej cmentarza, postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] w sprawie ustalenia, czy cmentarz przy ul. [...] został samowolnie rozbudowany na wskazanych działkach. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie, co skutkowało podjęciem przez organ zawieszonego postępowania postanowieniem z dnia [...] r. Organ I instancji dodał, że stanowisko PINB [...] zawarte w uzasadnieniu decyzji wskazuje, iż wydanie nakazu rozbiórki "cmentarza", bez uprzedniej ekshumacji zwłok (z grobów istniejących na przedmiotowych działkach od 1980 r.), na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011r. Nr 118, poz. 687 z późn. zm. – dalej: "ustawa o cmentarzach"), nie jest możliwe. Zgodnie z art. 3 tej ustawy, "Cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym do końca 2003 r. Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego [...] Zespołu Miejskiego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] r. [...] z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] r. [...] znajdowały się na terenie o symbolu IID 16ZC- przeznaczonym pod cmentarz. Organ I instancji stwierdził, że w przeprowadzonej analizie obszaru uwzględnił zaistniałą sytuację, określając 50 metrowy zasięg strefy ochrony sanitarnej funkcjonującego cmentarza, odpowiednio wokół miejsc pochówku na w/w działkach. Dodał, że liczne wizje terenowe, zdjęcia satelitarne, a także daty pochówków widniejące na nagrobkach świadczą o tym, że rozszerzenie cmentarza o te działki nastąpiło już w latach 80 - tych XX wieku. Dalej organ stwierdził, że wskazana strefa ochrony sanitarnej objęła nieomal całą wnioskowaną do zabudowy nieruchomość, co wyklucza możliwość lokalizacji w jej obrębie zabudowań mieszkalnych, a także obiektów usługowych związanych z produkcją lub przechowywaniem żywności. Organ skonstatował, że planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi, tj. z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315 – dalej: "rozporządzenie") i nie spełnia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Dodał, że w zakres inwestycji wchodzi zespół budynków: mieszkalnego i usługowego; możliwość ustalenia warunków zabudowy rozpatruje się dla całego zamierzenia inwestycyjnego (zgodnie z treścią wniosku), nie zaś dla każdego z budynków osobno. Dalej dodał, że w dniu 2 października 2014 r. ten sam inwestor (dla tego samego terenu) złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji jedynie budynku handlowo - usługowo - biurowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2, co stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. M. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] , decyzją z dnia [...] nr[...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło ustalenia i wnioski organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie został spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdyż jak wynika z akt sprawy, takiej zabudowy brak jest w obszarze analizowanym, a warunki zabudowy ustala się dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem organu odwoławczego również niespełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 powyższej ustawy, gdyż zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisem odrębnym, tj. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Prawie cały teren inwestycji, tj. dz. nr [...] znajduje się w 50 metrowej strefie ochrony sanitarnej funkcjonującego cmentarza i nie może w niej powstać żadna zabudowa mieszkaniowa, ani zakłady produkujące artykuły żywnościowe, zakłady żywienia zbiorowego, czy też zakłady przechowujące artykuły żywnościowe. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji orzekających w sprawie, iż do przepisów odrębnych, o których mowa w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy w szczególności zaliczyć przepisy ustawy o cmentarzach oraz przepisy wydanego na podstawie art. 5 ust. 3 powyższej ustawy rozporządzenia. Sąd podziela stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy cmentarza przy ul. [...] na działkach[...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że brak jest dokumentów zezwalających na budowę cmentarza, a pojedyncze groby występujące na działce nie są obiektem budowlanym i nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał jednocześnie, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, ponieważ przy braku możliwości zalegalizowania budowy, istniałaby konieczność wydania nakazu rozbiórki, co będzie oznaczać ekshumację, sprzeczną z art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Sąd podkreślił, że miejsca pochówku znajdujące się na powyższych działkach, co obrazują zdjęcia satelitarne znajdujące się w aktach sprawy zostały zorganizowane w sposób właściwy dla organizowania i zabudowy cmentarzy (uporządkowane, symetryczne ułożenie grobów, wydzielenie alejek) oraz zajmują całość wskazanych działek, bezpośrednio granicząc z terenem inwestycji. Dlatego niezależnie od podstawy prawnej funkcjonowania powyższego obszaru w sprawie będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, mając na uwadze cel regulacji, którym bezpośrednio jest stworzenie bezpieczeństwa sanitarnego w związku z usytuowaniem cmentarza. Z treści przepisów rozporządzenia jasno wynika, że dla prawodawcy wartością chronioną są cmentarze i zabezpieczenie warunków sanitarnych istotnych dla życia i zdrowia z uwagi na byt cmentarzy przez stworzenie odpowiedniej strefy izolacyjnej gwarantującej bezpieczeństwo sanitarne. W okolicznościach niniejszej sprawy odniesienie wykładni przepisów rozporządzenia jedynie do terenu o nazwie cmentarz, a nie do zorganizowanego miejsca pochówku na takim obszarze byłaby nieracjonalna i stanowiłaby ignorancję dla poszanowania wartości sanitarnych i ich znaczenia dla życia zdrowia człowieka i jednocześnie oznaczałaby, że normy odległościowe sanitarne wiążą inwestora realizującego inwestycję w sąsiedztwie terenu o nazwie cmentarz, a nie obowiązują inwestora realizującego inwestycję w sąsiedztwie terenu faktycznie zrealizowanego cmentarza. W konsekwencji planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tym bardziej, że wskazana strefa ochrony sanitarnej objęła niemal całą wnioskowaną do zabudowy nieruchomość. Niezasadne są, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzuty skargi wskazujące, że rozstrzygnięcie oparto na materiałach - dokumentach, które nie znajdują się w aktach sprawy, tj. decyzji Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w[...] , znak: [...] oraz decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] r. Na istnienie powyższych decyzji wskazał organ II instancji, badając dokumenty związane z powstaniem cmentarza, wskazując, że zostały one wymienione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 1406/02, który uwzględnił skargę Rzymsko - Katolickiej Parafii [...] i stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji stosowanie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonały analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie odpowiadającym warunkom art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i niewadliwie uznały, że zasada "dobrego sąsiedztwa" nie została spełniona. Przede wszystkim działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się w otoczeniu zabudowy siedliskowej, zagrodowej, gdzie większość działek stanowią niezabudowane grunty rolne, tymczasem wniosek dotyczy dwóch budynków: wielorodzinnego, IV kondygnacyjnego w układzie klatkowym oraz budynku handlowo - usługowo - biurowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. S., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej: "P.p.s.a."), zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego - zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) P.p.s.a., tj. naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy u.p.z.p. w z w. z art. 1 ust. 3, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach w zw. § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie mimo, iż w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. na działkach [...] nie znajduje się legalnie istniejący cmentarz, a jedynie nielegalne miejsca pochówku niewchodzące jednak w skład Cmentarza Parafii Rzymsko-Katolickiej[...] , a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że niezależnie od podstawy prawnej funkcjonowania tego obszaru powyższe przepisy będą mieć zastosowanie; 2) art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że żadna z działek sąsiednich dla działki, na której skarżący zamierza zrealizować wnioskowaną inwestycję dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem, że nie jest spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" tylko z tego powodu, że działka inwestora znajduje się w otoczeniu zabudowy siedliskowej (zagrodowej), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej, mimo iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niewątpliwie stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie badając legalność zaskarżonej decyzji nie uwzględnił, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję dokonał wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji bezpodstawnie pominął okoliczności, że część nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym tj. działki nr[...], zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty zasadniczo koncentrują się wokół niewłaściwej wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze i przyjęcia, że przepis ten jest "przepisem odrębnym" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jak uznał Sąd Wojewódzki, a w konsekwencji, że przepis ten może być podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy, a tym samym, że wprowadza nieuprawnione ograniczenie polegające na pozbawieniu możliwości zabudowy własnej nieruchomości. Ocena zasadności tego zarzutu wymaga przypomnienia, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to zarzut wadliwego zrekonstruowania normy prawnej, czyli mylnego zrozumienia treści przepisu przez sąd administracyjny pierwszej instancji, który wymaga - aby mógł być rozpatrzony - wykazania, na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa. Uwzględniając konsekwencje wynikające z przedstawionych uwag wprowadzających należy stwierdzić, że w realiach sprawy Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej - systemowej i celowościowej interpretacji norm prawa materialnego. Trafnie uznał, że organ zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla realizacji inwestycji o funkcji budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynku handlowo - usługowo - biurowego na działce nr ew.[...]. Wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się cmentarz parafialny zlokalizowany na działce nr ew. [...] oraz miejsca pochówków (działki o nr ew.[...]) dokonywanych na działkach przyległych do cmentarza oraz do działki planowanej inwestycji. Skarżący argumentuje, że przepisy rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nie mogą mieć zastosowania w sprawie, ponieważ działki o nr ew. [...] są to jedynie nielegalne miejsca pochówku niewchodzące w skład Cmentarza Parafii Rzymsko-Katolickiej[...]. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wówczas, gdy decyzja ta będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania terenu. Ustalając warunki zabudowy organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko przepisy u.p.z.p. oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, ale również wymogi wynikające z innych aktów prawnych regulujących określone kwestie związane z zagospodarowaniem terenu. Do przepisów odrębnych zalicza się wszelkie regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i innych w zależności od położenia terenu objętego wnioskiem. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sformułowanie: "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić, co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W doktrynie i w orzecznictwie, opowiadającym się za takim rozumieniem § 3 ust. 1 rozporządzenia, jakie w rozpoznawanej sprawie przyjął Sąd pierwszej instancji, zwraca się uwagę na cel wprowadzenia tego unormowania. Podkreśla się, że jego celem jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Prawodawca, stanowiąc ten przepis uznał, że bezpieczeństwo to będzie zapewnione, gdy m. in. budynki mieszkalne znajdować się będą w odległości, co najmniej 50 m od granicy cmentarza pod warunkiem, że są one podłączone do sieci wodociągowej. Nie sposób przyjąć, że dla bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość cmentarza od budynków mieszkalnych zaś odległość budynków mieszkalnych od cmentarza istotna już tak nie jest. Zagrożenie sanitarne związane z lokalizacją cmentarza w określonym miejscu jest takie samo niezależnie od tego czy chodzi o sytuowanie cmentarza, czy o sytuowanie zabudowy wokół terenów cmentarza (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 523-524, zob. też wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1518/11, z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 557/12, z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2138/13, dostępne [w:] CBOSA). Norma z § 3 ust. 1 rozporządzenia jest, więc skutkiem wykluczenia szkodliwego pod względem sanitarnym oddziaływania na otoczenie, o czym mowa w § 1 ust. 1 tego aktu. Teren na cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że szkodliwe oddziaływanie działa w dwóch kierunkach – zarówno w sytuacji sytuowania nowego cmentarza – na zabudowę mieszkaniową zastaną, jak i lokalizacji nowej zabudowy – w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Inny sposób rozumienia tego przepisu byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach, która wprost nakazuje w rozporządzeniu określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od terenów, w szczególności mieszkaniowych. W świetle powyższych uwag nie jest trafny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy u.p.z.p. w z w. z art. 1 ust. 3, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach w zw. § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie mimo, że w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się nielegalnie istniejący cmentarz. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zasadnie wziął też pod uwagę stan prawny wynikający z relewantnych aktów stosowania prawa. Nie są zasadne twierdzenia skarżącego, że brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na lokalizację cmentarza. W świetle analizy zgromadzonego materiału aktowego (wizji terenowych, zdjęć satelitarnych, dat pochówków widniejących na nagrobkach) należy przyjąć, że rozszerzenie cmentarza o działki o nr:[...], nastąpiło w latach 80 - tych XX wieku. Trzeba zwrócić uwagę, że w dacie uchwalania Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego [...] Zespołu Miejskiego zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] r. ([...]), w Gminie[...], cmentarz był położony. Teren ten został bowiem włączony do miasta [...] w dniu 1 stycznia 1989 r. Istotne jest to, że plan ten został zmieniony w 1993 r. uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] r. ([...]). Zgodnie z tą zmianą, wskazane działki znajdowały się na terenie o symbolu IID 16ZC, przeznaczonym pod cmentarz. Ustalenia realizacyjne dla tego terenu to, adaptacja i powiększenie istniejącego cmentarza wyznaniowego w granicach wyznaczonego terenu. Stan istniejący to pola uprawne z zabudową zagrodową i cmentarz parafialny. Potwierdza to prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 1406/02, którym Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku powołano m.in.: decyzję Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w[...] , mocą której zezwolono skarżącej Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] na przeznaczenie, na cele nierolnicze pod poszerzenie cmentarza w[...], 1,53 ha gruntów ornych. Należy też zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że miejsca pochówku znajdujące się na powyższych działkach zostały urządzone w sposób właściwy dla zasad zabudowy cmentarzy oraz zajmują całość wskazanych działek, bezpośrednio granicząc z terenem wnioskowanej inwestycji. Oznacza to, że niezależnie od podstawy prawnej funkcjonowania tego obszaru, mając na uwadze cel regulacji, którym bezpośrednio jest stworzenie bezpieczeństwa sanitarnego w związku z usytuowaniem cmentarza, w sprawie będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia. Sąd Wojewódzki zasadnie też wziął pod uwagę stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzji z dnia [...] r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy cmentarza na działkach[...] . W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że wprawdzie brak jest dokumentów zezwalających na budowę cmentarza, jednakże w sprawie nie może mieć zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane (nakaz rozbiórki), ponieważ przy braku możliwości zalegalizowania budowy, istniałaby konieczność wydania nakazu rozbiórki, co będzie oznaczać ekshumację ciał, sprzeczną z art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Skarżący zarzuca bezpodstawne przyjęcie, że nie jest spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" tylko z tego powodu, że działka inwestora znajduje się w otoczeniu zabudowy siedliskowej (zagrodowej), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej, mimo iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niewątpliwie stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej. Zarzut ten pozbawiony jest doniosłości prawnej, ponieważ w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się w otoczeniu zabudowy siedliskowej, zagrodowej, gdzie większość działek stanowią niezabudowane grunty rolne, natomiast wniosek dotyczy dwóch budynków: wielorodzinnego, IV kondygnacyjnego w układzie klatkowym oraz budynku handlowo - usługowo - biurowego. Obowiązujący na sąsiednich terenach plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta[...] ,[...]) nie przewiduje bowiem, w sąsiedztwie terenu inwestycji, terenów zabudowy mieszkaniowej mieszanej wielo - i jednorodzinnej. Co istotne w obszarze analizowanym w ogóle nie ma zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie ma zatem do czego nawiązać urbanistycznie, aby ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W świetle poczynionych rozważań nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej o przekroczeniu przez Sąd Wojewódzki zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą swobodnej oceny dowodów. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.