II SA/Rz 865/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzenie wód opadowych i roztopowych do potoków [...] i [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Zarządu Dróg Wojewódzkich kwotę 370 zł /słownie: trzysta siedemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 865/18 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Zarząd Dróg Wojewódzkich w [....] (dalej w skrócie: "strona skarżąca") jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor") z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] ustalająca opłatę stałą za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do potoku. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 273 ust. 6 i ust. 10 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 3, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180 – zwana dalej "P.w.") oraz art. 104 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy informacją roczną z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Dyrektor, działając na podstawie art. 271 ust. 1 P.w., ustalił stronie skarżącej za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1076,00 PLN, za wprowadzenie wód opadowych i roztopowych do potoku J. i M. Wskazano także, że opłatę obliczono zgodnie z art. 271 ust. 4 P.w. oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502 – dalej "rozporządzenie"). Obliczono ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym [...] w ilości 1179,195 l/s i wynoszącemu po przeliczeniu 1,179195 m3/s. Podano także, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych we wskazanych terminach. Od powyższej informacji rocznej reklamację wniosła strona skarżąca kwestionując zasadność ustalenia opłaty stałej za usługi wodne. Wyjaśniła, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. ([...]) udzielająca ZDW pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i szczególne korzystanie z wód w ramach inwestycji: "Rozbudowa i przebudowa drogi wojewódzkiej Nr [....] P. – H. – Granica Państwa na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...] w m. P. do skrzyżowania z drogą gminną nr [....] w miejscowości M. wraz z przebudową, budową niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowalnych", w zakresie określonym decyzją nie została zrealizowana. Nadto strona zwróciła uwagę, że zgodnie z ustępem VII tej decyzji pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonania urządzeń w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Wobec tego, że do dnia dzisiejszego nie rozpoczęto prac budowlanych związanych z realizacją tego zadania i urządzenia nie zostały wykonane, strona wywiodła, że niezasadnym jest ustalenie przedmiotowej opłaty. Dyrektor nie uznał ww. reklamacji i wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2018 r. ustalił dla strony skarżącej za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1 076,00 PLN, za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do potoku J. i M. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzja [...] jest aktualna. Zgodnie z pkt. I.2. tej decyzji podmiot ma prawo do szczególnego korzystania z wód – wprowadzania wód opadowych i roztopowych do: a) potoku J. wylotem Wyl 1 oraz potoku M. wylotami Wyl 4- Wyl 7. W dalszej części organ przytoczył treść art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. stanowiący, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wskazał, że brak jest podstaw do odstąpienia od opłaty, gdyż decyzja nie precyzuje od kiedy następuje rzeczywiste korzystanie z odprowadzania wód opadowych i roztopowych poprzez wyloty kanalizacji. Stan zaawansowania prac przy rozbudowie i przebudowie drogi wojewódzkiej Nr [....] P. – H. – Granica Państwa, w tym wylotów kanalizacji deszczowej nie jest czynnikiem decydującym o naliczeniu opłaty za usługi wodne. Nadto nie upłynął okres 3 lat od dnia w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych stało się ostateczne. Pozwolenie jest w dalszym ciągu aktualne. Organ wywiódł, że strona skarżąca może korzystać z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] maja 2017 r. nr [...] wydanego przez Starostę [...]. Ważnego do [...] kwietnia 2027 r., co oznacza, że na podstawie art. 298 ust. 1 P.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Dyrektor zauważył, że określenie wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o art. 271 ust. 1 i § 6 rozporządzenia. Wynosi ona 2,50 zł na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym [...] w ilości 1179,195 l/s i wynoszącemu po przeliczeniu 1,179195 m3/s. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła strona skarżąca zarzucając jej naruszenie: - art. 268 P.w. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący nie odprowadza wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, z uwagi na nierozpoczęcie realizacji urządzeń wodnych i inwestycji, których dotyczyło pozwolenie wodnoprawne; - art. 273 ust. 5 i 6 P.w. poprzez ich niezastosowanie i niezaniechanie ustalenia opłaty stałej, z uwagi na fakt, że inwestycja w zakresie wykonania urządzeń odprowadzających wody opadowe i roztopowe nie została zrealizowana; - § 6 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i naliczenie opłaty rocznej, w sytuacji gdy dotyczy on stawki jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, w granicach administracyjnych miast; - art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, jej nienależyte uzasadnienie i zawarcie w niej zbyt ogólnikowych twierdzeń, a także brak wyjaśnienia dlaczego organ nie uznał reklamacji; - art. 8 K.p.a. w ten sposób, że naruszając art. 7, art. 10 i art. 33 K.p.a. organ nie prowadził postępowania zgodnie z zasadą zaufania do władzy publicznej i odstąpił bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a mianowicie poprzez odmówienie uznania reklamacji w sytuacji gdy Dyrektor Zarządu Zlewni w [...], wydał decyzję z [...] kwietnia 2018 r. ([...]), którą uwzględnił reklamację i ustalił, że opłata winna być wyzerowana. Wobec powyższych zarzutów strona zawnioskowała o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób jej załatwienia lub rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu strona rozwinęła powyższe zarzuty podkreślając, że czym innym jest podstawa ustalenia opłaty a czym innym ustalenie jej wysokości. W pierwszej kolejności organ winien ustalić czy zachodzi podstawa ustalenia opłaty. W treści pozwolenia wodnoprawnego wskazano bowiem na projektowane urządzenia a nie istniejące. Wobec tego dopóki inwestycja, w tym urządzenia wodne, nie zostaną zrealizowane brak jest podstaw do naliczenia opłat stałej i zmiennej. Przepisy P.w. nie dają podstaw do twierdzenia, że usługą wodną jest posiadanie pozwolenia wodnoprawnego. Strona skarżąca podniosła także, że ustawodawca w przypadku opłat za odprowadzanie wód z odwodnienia gruntów posługuje się konsekwentnie zapisami o gruntach w granicach administracyjnych miast, zatem zapisy ustawy i rozporządzenia należy stosować ściśle bez wykładni rozszerzającej. W przypadku odprowadzania do wód, wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej – ustawodawca nie określa górnych stawek opłat i stawek opłat jednostkowych za te usługi w granicach administracyjnych miast. Wobec tego nie ma podstaw do ustalenia opłaty stałej, a wydana decyzja jest wadliwa i podlega uchyleniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczenia wymaga, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż narusza ona przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musi jej uchyleniem. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...], którą określono opłatę stałą w wysokości 1076,00 zł za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z do potoku J. i M. Jak wskazał organ strona skarżąca korzysta z usługi wodnej w oparciu o pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty [...] z [...] maja 2017 r. To pozwolenie wydane zostało na podstawie nieobowiązującego już art. 128 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Natomiast zakwestionowana w skardze opłata stała została ustalona na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm. – dalej "P.w."). Wejście w życie tej ustawy stanowi reformę gospodarki wodnej, wprowadza systemowe rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi oparte na systemie usług wodnych, co wymaga wprowadzenia katalogu nowych instrumentów ekonomicznych i prawnych. Wprowadzone przepisy wymagają od podmiotów świadczących na podstawie pozwoleń wodnoprawnych usługi wodne, ponoszenia opłat na rzecz państwowej osoby prawnej Wody Polskie (art. 298 pkt 1 w zw. z art. 299 u.P.w.). Jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne (art. 267 pkt 1 P.w.), w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w.). Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 P.w.). Definicję usług wodnych zawiera w art. 35 ust. 1 P.w., który określa, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. W ust. 3 tego przepisu skatalogowane zostały różne usługi wodne, wskazując w pkt 7), że jedną z nich jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Wysokość opłaty stałej (w tym opłaty za odprowadzanie do wód m. in. wód opadowych lub roztopowych) ustalają organy Wód Polskich, a następnie przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie w formie informacji rocznej. Informacja powinna także zawierać sposób obliczenia tej opłaty (art. 271 ust. 1 P.w.). Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (art. 273 ust. 1 P.w.). Reklamację składa się do Wód Polskich w terminie nie dłuższym niż 14 dni. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji administracyjnej. Organem właściwym do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty stałej na podstawie art. 273 ust. 6 P.w. jest dyrektor zarządu zlewni (co wynika z art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w.). Natomiast od decyzji ustalającej opłatę podmiot korzystający z wód na mocy art. 273 ust. 8 P.w. ma prawo złożyć do WSA skargę, domagając się kontroli jej legalności. W przedmiotowej sprawie organ określił opłatę stałą w wysokości 1076,00 zł za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do potoku J. wylotem Wyl 1 oraz do potoku M. wylotami Wyl 4 – Wyl 7. Jako podstawę prawną wyliczenia wysokości tej opłaty wskazał art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. który stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. W przypadku tej usługi jednostkowa opłata została określona w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Przedstawione powyżej regulacje prawne oraz treść pozwolenia wodnoprawnego nakazują przyjąć, że co do zasady skarżąca ma obowiązek uiszczać opłatę stałą za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych. Jednak co istotne w sprawie przedmiotem sporu jest nie tyle wysokość ustalonej opłaty a zasadność jest ustalenia. Strona skarżąca argumentuje bowiem, że inwestycja w zakresie wykonania urządzeń odprowadzających wody opadowe i roztopowe nie została zrealizowana. Organ administracji wodnej stoi natomiast na stanowisku, że naliczenie opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych jest uzasadnione już samym posiadaniem przez stronę skarżąca pozwolenia wodnoprawnego. Kwestia realizacji inwestycji nie ma znaczenia. Sąd uwzględnił stanowisko strony skarżącej w zakresie sposobu wykładni przepisów P.w. w zakresie naliczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód, dopiero w przypadku, rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód. Zauważyć należy, że redakcja art. 271 ust. 4 i 5 P.w. jest odmienna od dwóch poprzedzających jednostek redakcyjnych – ust. 2 i 3 art. 271 P.w. W przypadku ust. 2 regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych (ust. 3). W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, poprzez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 P.w. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może", lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Podobnie ustalono sposób ustalania opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stanowiąc w ust. 5 art. 271 P.w., że ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s. Odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 P.w. – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest, maksymalna ilości wody, która może być odprowadzona (ilość ścieków, która może być wprowadzona), lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych do wód (maksymalna ilość ścieków wprowadzanych). Taka różnica w redakcji w obrębie tego samego przepisu, jak zauważono w orzecznictwie sądów administracyjnych w tożsamych sprawach, winna być brana pod uwagę w toku wykładni (por. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 11.07.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 294/18, z dnia 18.07.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 299/18, z dnia 18/07.2018 r., sygn.. akt II SA/Gd 262/18; w Olsztynie z dnia 5.07.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 343/18, z dnia 11.07.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 343/18, wyrok WSA we Wrocławiu z 7 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Wr 390/18). Uznać znalem należało, że wskazywane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 P.w., a co za tym idzie różna konstrukcja ustalania opłat stałych za pobór oraz odprowadzanie do wód (wprowadzanie ścieków) jest działaniem zamierzonym przez ustawodawcę. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że organ Wód Polskich może wymagać uiszczenia opłaty stałej jedynie za potencjalną możliwość poboru wód podziemnych i powierzchniowych, co wykluczone jest w przypadku innych objętych obowiązkiem odpłatności postaci korzystania z wody. Ustawodawca zarówno w art. 271 ust. 4 i 5 P.w. w odróżnieniu od ust. 2 i 3 tego artykułu, nie ustalił w sposób jasny, że opłata stała może zostać pobrana już tylko z faktu dysponowania przez podmiot prawa pozwoleniem wodnoprawnym. Dlatego adresat pozwolenia nie powinien być obciążany za samą tylko zgodę organu na korzystanie ze składnika środowiska, lecz za faktyczne jego użycie, co poświadcza ogólna zasada ochrony środowiska "korzystający płaci" wyrażona w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Powyższa zasada wraz z przywołanymi wyżej przepisami P.w. wyraźnie uzależnia możliwość poboru opłaty stałej za wyodrębnione w treści art. 271 ust. 4 i 5 P.w., postacie korzystania z wód od ustalenia czy to korzystanie faktycznie ma miejsce, a więc czy adresat obowiązku aktywnie czerpie korzyści z przyznanych mu uprawnień. Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawiony ma możliwość korzystania z niej. Dlatego też organ przed skierowaniem do podmiotu korzystającego decyzji nakazującej uiszczenie opłaty winien przy zachowaniu administracyjnoprawnych reguł dowodzenia – art. 7, 77 i 80 K.p.a. - wyjaśnić czy wystąpiła czynność odprowadzania do wód – wód opadowych i roztopowych. Dopiero wyjaśnienie tej kluczowej kwestii pozwoli na dokonanie wiążącej konkretyzacji przepisów prawa materialnego w postaci art. 271 ust. 4 P.w. Organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego. Co istotne już z treści art. 35 ust. 3 P.w., definiującego usługi wodne wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie też z art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w. wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych bezpośrednio na powierzchnię ziemi. Dopiero istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej umożliwia ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Urządzenia te stanowią zatem warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. Służą one bowiem przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem natomiast uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41). O ile zatem pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty (por wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 września 2018 r., sygn. II SA/Rz 704/18; wyrok WSA w Gdańsku z 1 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Gd 297/18). Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Zasada ta nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie dla organu podstawą do ustalenia opłaty stałej było pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ww. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, które nie przewidywały opłat za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń kanalizacji deszczowej lub kanalizacji zbiorczej. Z powyższego wynika, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą pomijać okoliczności sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, bowiem rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W ich braku nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w., a tym samym nie można również mówić o obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w. W okolicznościach sprawy Dyrektor przed wydaniem decyzji nie zbadał, czy strona skarżąca faktycznie korzysta z pozwolenia wodnoprawnego, tj. czy urządzenia odprowadzające wody opadowe i roztopowe zostały zrealizowane. Nie zakwestionował także oświadczeń skarżącej, że takie urządzenia nie zostały wykonane. W tym zakresie jako zasadne należało uznać zarzuty skarżącej odnośnie naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Mimo braku wyjaśnienia tych istotnych okoliczności sprawy organ przedwcześnie zastosował przepisy prawa materialnego i określił opłatę stałą. Zdaniem Sądu naruszenie przepisów prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując reklamację organ uwzględni powyżej przedstawiony sposób interpretacji przepisów P.w., tj. ustali czy korzystanie z wód w ogóle nastąpiło. Przy czym raz jeszcze wypada podkreślić, że opłaty mogą być pobierane za ściśle określone w P.w. usługi wodne, zaś przy interpretacji przepisów należy uwzględnić zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony – art. 7a § 1 K.p.a. Dopiero poczynienie tych ustaleń, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego umożliwi organowi wydanie wiążącego dla strony rozstrzygnięcia o wysokości opłaty za korzystanie z wód. Sąd zauważa także, że wyżej powołane pozwolenie wodnoprawne Starosty [...] maja 2017 r., zostało wydane na podstawie nieobowiązującego art. 128 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Jak wskazał organ w pozwoleniu wodnoprawnym ustalono w m. in. ilość wód opadowych i roztopowych dla wylotu Wyl 1 oraz wylotów Wyl 4- Wyl 7 łącznie w ilości 1179,195 l/s. Obecnie obowiązujące przepisy Prawa wodnego przewidują w art. 403 ust. 2 pkt 2, konieczność uwzględnienia w pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok oraz powierzchnię rzeczywistą i zredukowaną zlewni odwadnianej przez każdy wylot. Wskaźnik maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3 wody na sekundę, odprowadzanych do wód, jest wartością jaką winny kierować się organy Wód Polskich przy ustalaniu wysokości opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych, co wprost wynika z brzmienia art. 271 ust. 4 P.w. Tut. skład orzekający w pełni akceptuje poglądy wyrażone w wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 630/18, II SA/Rz 631/18, II SA/Rz 632/18 (baza CBOIS), że w aktualnie obowiązujących przepisach P.w. ustawodawca nie uregulował sposobu w jaki należałoby dokonać przeliczenia "starych" limitów korzystania dla potrzeb stosowania nowych regulacji o ustaleniu wysokości opłat za odprowadzania do wód, jak również inne dozwolone postacie korzystania. Należało zatem zastosować względem korzystającego taką wykładnię, która będzie dla niego maksymalnie przyjazna. Zdaniem Sądu, dokonując wykładni art. 271 P.w. należy pamiętać, że korzystający z wód publicznych w sposób szczególny na podstawie starych pozwoleń nabywali te uprawnienia w zupełnie innych warunkach dotyczących wysokości opłat za korzystanie ze środowiska. Dlatego nie można w sposób automatyczny przekładać nowych reguł naliczania opłat do "starych" pozwoleń wodnoprawnych, gdyż godziłoby to w sposób oczywisty w zasady demokratycznego państwa prawnego, gwarantującego administrowanym stabilność ukształtowanych ostatecznie stosunków prawnych. Ponieważ wydane na rzecz Skarżącej pozwolenie wodnoprawne nie określa w swej treści maksymalnego pułapu ilości wód odprowadzanych do wód na sekundę, to organ Wód Polskich musiał dokonać wyboru spośród dostępnych w myśl treści pozwolenia wodnoprawnego wskaźników maksymalnego poboru. Treść uzasadnienia decyzji Dyrektora nie wyjaśnia przekonująco i nie tłumaczy przyczyn dokonanego wyboru. Przy czym przy tym wyborze organ winien był odwołać się do regulacji zawartej w art. 7a K.p.a., który w § 1 stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska strony skarżącej, z którego wynika, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 271 P.w. i przyjął, że można naliczyć opłatę za odprowadzenie wód opadowo-roztopowych poza granicą miasta. Sąd zauważa, że art. 268 ust. 1 pkt 3 w pkt a) przewiduje uiszczenie opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w dwóch przypadkach: 1) gdy są one ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo 2) gdy są one ujęte w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Regulacja ta dotyczy dwóch odrębnych sytuacji, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę spójnika "albo", stanowiącego alternatywę rozłączną, co oznacza że sformułowanie "w granicach administracyjnych miast" odnosi się tylko "systemów kanalizacji zbiorczej", a opłata jest ustalana niezależnie zarówno w pierwszym jak i w drugim wymienionych przypadków. Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w, w powiązaniu z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. skutkowały koniecznością uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie rozpoznać reklamację strony skarżącej z uwzględnieniem wyżej zaprezentowanej wykładni art. 271 ust. 4 P.w.